小產權房若干法律問題研究

趙　琪

南京農業大學，江蘇　南京　210095

小產權房若干法律問題研究

趙琪

南京農業大學，江蘇南京210095

摘要：“小產權房”是相對于“商品房”存在的一個非法律概念，其在建設流程、權屬證書、交易限制等方面都與商品房有著明顯的區分。小產權房的出現具有有利的一面，當然也存在不可忽視的弊端。本文從小產權房的基本屬性以及區別于商品房的特征出發，探究小產權房存在的利弊，以尋求解決小產權房問題的法律路徑。

關鍵詞：小產權房；集體土地；農村居民；權屬證書；自由交易

一、小產權房的概念及特征

所謂“小產權房”是相對于城市的“商品房”存在的一個概念，是指在農村集體土地上，經過相關部門審批而得以建設的房屋。[1]當然這里所說的農村集體土地應當是指農村集體建設用地，而不包括農用地或者未利用地。因為在上述兩種土地上即使建設房屋，也屬于違章建筑。相比于城市的商品房，在農村集體建設用地上建設的小產權房具有如下特征。

其一，小產權房不具備相應的產權證書，這是小產權房與商品房之間最大的區別。商品房在購買之后就會具備“土地使用權證”和“房產證”兩項權屬證書。但是小產權房并不具備此兩項證書，一般是由集體土地所在地的鄉鎮或者村委會進行審批，予以同意進行建造。房屋的所有者手中的權屬證書不夠完全，有時候僅僅只有村委會出具的一紙白條，并不具備絕對的法律效力，僅僅由于熟人社會在鄉鎮范圍內被認可。

其二，小產權房不具備自由交易的資質。由于房屋的交易過戶要求房屋必須權屬證書齊全，基于小產權房的權屬證書本身就是不完全的，小產權房是無法如同商品房一般進行公開的交易。2004年的《土地管理法》即明確限定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓；建設部在2007年強調小產權房不得向本集體經濟組織之外的成員銷售；國務院在2010年責成國土資源部、住房和城鄉建設部肅清小產權房問題，要求所有小產權房必須停售。由此可見小產權房本身不具備可以市場交易的屬性。由此可見，小產權房的銷售是絕對限制受眾的，即僅限于本集體組織的成員內部流轉，這是絕對區別于商品房的可自由交易性質的。

其三，小產權房的所有者一般是集體土地上的居民。區別于商品房可以自由交易的屬性，商品房的所有者可以是城市居民，也可以是農村居民，只要是按照市場交易規則予以交易，并合法取得權屬證書，即為商品房的所有權人。但是小產權房并非如此，一般是由農村集體經濟組織的成員自發建造的住房或者用房，其房屋的位置、面積等在當地都是人人皆知的，且在建造后并不能夠進行出售交易，所以小產權房的所有者被固定在農村居民上。

其四，小產權房的權利屬性并不完整。[2]通常意義上，我們俗稱A小產權房屬于張三所有，但是這里的“所有”并不意味著張三對A小產權房擁有絕對的所有權。所有權包含了占有、使用、收益、處分的權利。通過上述小產權房的三個特征可以看出，張三至少不能夠對A小產權房予以變賣，即不能夠對其行使處分的權利。可以說所有權中包含的四項權利在小產權房上都是不完整的或者說是被限制的。

其五，小產權房相比于商品房，其建設成本低廉，且無需支付相應的稅費。建設成本低廉的原因在于小產權房在建造之初，其購買土地的成本低廉。眾所周知，商品房之貴便就貴在土地價格上，往往開放商都是以上億的價格購買百畝土地，售價自然高昂。可是小產權房往往就不存在如此高昂的土地成本。且小產區房建成之后，建造者或者后來的居住者無需如同商品房一般向國家繳納契稅等稅費。

二、小產權房的利弊分析

(一)小產權房存在之“利”

小產權房的所有者一般是農村集體組織的村民，建設和使用均由其自身完成，當然近年來的新農村建設則將小產權房的建設由村民單獨建設轉為了農村集體組織集體規劃、建設。小產權過建設完成，讓這些集體組織成員有房可居，緩解了政府對于土地一級市場的絕對壟斷。商品房用地只能是國有土地，而城市建設用地一直以來都相對緊張，地價逐漸攀升，所以當房地產開發商開發商品房時首先就需要支付給政府一筆龐大的土地出讓金，這也就是最終商品房售價的重要成本。高額的土地出讓金讓商品房的市場售價節節攀高。小產權房則不存在此問題，集體組織居民自行建造或經由組織集體建造的小產權房不存在土地出讓金一說，其獲取成本低廉，打破了政府對土地一級市場的壟斷。

另一方面，小產權房從某種程度上可以增加農民的收入，縮小城鄉差距，促進城市居民對農村的投資建設。新農村建設中，農村集體組織一般會與開發商合作，將原來分散的小產權房集中在集體組織的某片土地上建設，如此將耕地面積大大擴張。利用擴張的耕地面積能夠給農民帶來一部分的利益收入。同時，現階段部分新農村建設的住房在出賣給本集體農民的同時也會對外向城市居民出售，從而獲取一部分的利益收入。這會從一定程度上打破城鄉二元結構，城鄉居民共同居住，促進城鄉一體化建設。另外也會幫助一部分城市居民更好的了解農村情況，甚至會促進城市居民對農村的投資建設。

(二)小產權房存在之“弊”

“小產權房”的存在可能會有礙保護耕地。雖然在本文第一部分就已經闡明小產權房是不得建設在耕地上的，因為在耕地上建造的房屋屬于違章建筑應當予以拆除。但是這僅僅是理論探究，現實生活中集體組織的居民往往為了生產生活需要會在耕地上建造房屋，而當地的村委會、鎮政府等監管部門一般也不會對這些房屋進行有效監管。可以說這些房屋是在破壞或者侵占耕地的基礎上建造的，若將此影響不斷擴大嚴重者將會影響到我國的糧食供應問題。

“小產權房”的存在讓開放商規避了稅費的繳納，造成國家財政收入的損失。[3]在一般的商品房的建造過程中，開發商和購買者需要交納相應的稅費，比如營業稅(2016年5月1日營改增后繳納增值稅)、土地增值稅、企業所得稅、契稅、印花稅等等稅費。但是對于“小產權房”有人認為，集體土地不同于國有土地，所以在集體土地上建設小產權房時應當由集體享有繳納的稅費。但是這種觀點有待商榷，因為稅收是基于國家管理產生的，理論上集體土地上建設的房屋的所有者應當向國家繳納相應稅費。這種規避稅費的行為，使得國家利益受到了一定程度的損失和侵害。

另外小產權房的購房者可能因為小產權房的權屬不完整而出現利益損失。并不是每個購房者對國家政策和法律都十分了解，也并不是每個購房者都知道其購買小產權房存在違法性。所以可能基于向往農村環境或者為了緩解購房壓力的初衷，有部分購房者選擇購買小產權房。但是小產權房的權屬證書不完全就導致買受人也無法享受絕對的房屋所有權，更不可能使用小產權房進行抵押等。并且若買受人為外來人口，當小產權房面臨國家的拆遷等政策時，買受人很可能無法獲得相應的拆遷補償款。此外小產權房的建造過程并沒有專門的部門予以檢測，買受人在購買之后對房屋無法享有絕對的質量保證。

三、小產權房法律規制的路徑

小產權房所面臨的問題是遠比商品房尷尬的處境：就交易而言，它不完全的權屬證書使得出售方和買受方，尤其是買受方在買賣小產權房時的權利無法得到有效保障；就土地總體規劃而言，它的存在讓城市房地產秩序不那么合理有序；就城鄉二元結構而言，小產權房的存在讓長久存在的城鄉土地二元結構存在一定沖擊。為了解決其尷尬處境，筆者認為應當從法律層面給予其“合法”的地位。

四、確定小產權房的商品屬性

小產權房雖然不同于商品房具有完全的權屬證書，物權屬性不完全。但是小產權房也存在所有權人，其建造房屋也需要花費相應的成本。且所有權人也可能面臨經濟困難或者其他原因需要出售房屋的情況。所以小產權房的買賣行為，應當如同一般的商品進行買賣，需要雙方當事人意思表示真實。但是在買賣過程中應當區別于商品房買賣設置一定的流程。[4]一是，出賣人和買受人需要同時向集體組織和房屋管理部門申請；二是，上述兩個部門需要對該出售行為予以備案；三是，雙方需要簽訂真實有效的買賣合同，且買賣合同需要在集體組織予以備案留存；四是，對買賣的房屋需要由上述兩個部門進行登記備案。雖然此登記備案未必具備絕對的物權效力，但是是對雙方的一種有效約束。

五、加強小產權房的監督管理

(一)是需要加強對小產權房交易的監督管理。小產權房進入公眾視線是因為2007年的一宗小產權房交易事件中買受人樓財兩空，買賣合同被確認無效。所以在小產區房今后合法規制的路途中，必須調整其交易秩序。主要就是集體組織和房地產管理部門加大對房屋買賣合同的審查，規范買賣雙方的權利義務，避免非法轉讓出售。

(二)是需要加強對小產權房建造過程的監督審查，對于違規在非農村建設用地上建設的房屋一律以違章建筑予以拆除，以避免侵蝕耕地的危險。另外在新農村建設過程中，需要規范村委會等組織的招投標，確保小產權房的房屋質量。

(三)適當時機完善對小產權房的立法。目前并沒有專門的法律規范，或者沒有在相關的法律規范中設置專門的章節條款來規定小產權房問題。所以需要在實體法律規范中確立小產權房的法律屬性。對其權屬的確認、登記、所有權行使以及繳納的相關稅費等事項予以明確規定。[5]同時小產權房的流轉問題也應當被列入到該實體法律規范中，這個過程需要土地管理部門、房屋管理部門等多個部門的共同論證。其實，在2008年，重慶、成都等地進行的城鄉統籌試點，已經預示著一種對農村集體土地流轉的改革，在試點中集體土地無需經由國有征收程序直接進入一級市場流轉的做法就是解決小產權房尷尬局面的一種良好出路。

六、結語

小產權房具有與商品房完全不相同的屬性，其在建造、交易過程中都面臨不同程度的尷尬境地。尤其它的交易可能會侵犯買賣雙方，尤其是買受人的相關利益，且違規建設很可能會侵蝕國家的利益。在小產權房日后的出路中，以明確的法律規范對其合法地位的確認應當不失為一種有效解決辦法，當然這個過程仍然需要大量的論證和試驗，需要多個管理部門共同的努力。

[參考文獻]

[1]廖飛亞.小產權房法律問題研究[D].西南政法大學，2010.

[2]王文竹.小產權房法律問題分析及其對策研究[D].北京交通大學，2011.

[3]謝挺.小產權房若干問題的法律研究[D].南京航空航天大學，2011.

[4]王立芳.小產權房問題法律解析及對策研究[D].蘭州大學，2009.

[5]程其明.小產權房規制政策研究[D].武漢大學，2010.

中圖分類號：D922.18;D922.3

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)17-0094-02

作者簡介：趙琪(1995-)，女，漢族，山東淄博人，南京農業大學，本科生在讀，研究方向：法學。