建立軍事行政訴訟制度若干問題研究

王宇辰

中國人民武裝警察部隊工程大學，陜西　西安　710086

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建立軍事行政訴訟制度若干問題研究

王宇辰

中國人民武裝警察部隊工程大學，陜西西安710086

在依法治軍進程不斷加快、軍人法治意識日漸增強的形勢下，建立我國軍事行政訴訟制度已經成為必然趨勢。本文在簡要評述軍事行政訴訟研究狀況的基礎上，對制度建立的必要性和可行性等理論問題進行了深入剖析，進而對軍事行政訴訟應當關注的幾個基本問題進行了探討。

軍事；行政；訴訟制度

隨著我國軍事行政權的不斷擴張，軍內產生大量行政糾紛成為一種必然。近年來，我國軍事法治建設不斷完善，軍人權利意識日漸增強，怎樣解決這些糾紛成為當今軍事法領域的重要議題。軍事行政訴訟作為解決軍事行政爭議最有效的手段，具有公正性、權威性、終局性的特點。建立完善的軍事行政訴訟制度是規范軍事機關行政行為，保護軍人合法權益不受侵害，將依法治軍戰略推向深入的重要舉措。在國外，許多軍事強國已經建立了較為完善的軍事行政訴訟制度，在此背景下我國學者對此問題的研究也在不斷深入，社會各界對建立我國軍事行政訴訟制度也充滿期待。本文在簡要評述我國軍事行政訴訟二十余年研究狀況的基礎上，著重探討了建立軍事行政訴訟制度的必要性、可行性和應當關注的幾個基本問題，對未來我國建立軍事行政訴訟制度的具有十分重要的意義。

一、軍事行政訴訟研究狀況評述

1989年4月4日第七屆全國人民代表大會第二次會議通過了我國第一部《中華人民共和國行政訴訟法》，這在司法制度上真正開啟了“民告官”的先河，也為我國社會主義法制建設帶來了實質性的突破。《行政訴訟法》的頒布不僅引起社會各界的普遍關注，在軍內也產生了極大的反響，長期以來命令與決定的不可置疑、軍事管理的絕對服從至少在觀念上受到了強烈的沖擊。在此背景下，北京軍事法學會召開了我國第一次也是唯一一次軍事行政訴訟理論研討會。基于研討會的直接推動，軍事行政訴訟問題被廣泛關注，人們對軍隊是否應當建立行政訴訟制度表現出很大的研究熱情。因此，軍內外學者展開了激烈討論，當然得出兩種截然不同的觀點：軍隊應當和不宜建立行政訴訟制度。多數學者認為，軍事機關雖然不是行政機關，但我國《憲法》明確規定最高國家行政機關具有領導和管理國防建設事業的職能；同時，軍事機關確有國家賦予的部分行政權力。他們基于行政訴訟法“用法律保證行政權正確行使”這一根本目的，得出了享有行政權的軍事機關應受到行政訴訟法約束這一結論。另有學者認為，軍事機關同其他國家機關相同，均由全國人民代表大會選舉產生并向全國人大及其常委會負責、受其監督。所以，軍事機關獨立于其他國家行政機關，由其產生的軍內行政爭議也不應納入行政訴訟法的管轄范圍。同時他們還拿出《行政訴訟法》第12條關于國防國家行為的不可訴性作為“擋箭牌”，同樣輕而易舉地否定了軍隊開展行政訴訟的可行性。[1]

綜觀二十余年的軍事行政訴訟研究，雖然在某些時期研究成果豐碩，但軍事行政訴訟始終沒有成為軍隊和地方共同長期關注的焦點。其原因有如下幾個方面：從研究內容上看，多數人在探討此問題時始終停留在技術或操作層面上，他們在軍事行政審判具體制度設計方面研究頗多，而對于建立軍事行政訴訟制度的法理基礎卻少有涉及，表現為“實用主義色彩”過于濃重；從研究態度上看，大多數主張建立軍事行政訴訟制度的研究者基于“軍隊應當適用作為國家基本法律的行政訴訟法”及“軍事法院應當適用作為國家司法制度的行政審判制度”，輕而易舉地得出了軍隊應當適用行政訴訟法并建立行政訴訟制度這個“非常理想”的結論，表現出強烈的“拿來主義”的研究態度；從研究方法上看，多數人在研究過程中通常使用簡單的三段論推理，這種推理方法看似正確，但他們似乎沒有從法理上考慮到軍事行政權與普通行政權的二元性差異，表現出對理論研究的些許思維惰性。

反觀那些否定建立軍事行政訴訟制度的人們，他們拿出的理由是：由于我們軍隊有黨的領導，有思想政治工作的優良傳統，有政治、經濟、軍事三大民主，所以沒有必要也不應當建立軍事行政訴訟制度。很顯然，這種探討從感性角度過分看重政治優勢，卻幾乎沒有從法律理性的角度行進分析。

筆者認為，縱觀二十余年的軍事行政訴訟理論研究，雖然取得了階段性成果，但問題同樣突出，軍事行政訴訟制度研究在整個軍事法研究領域中也相對滯后。因此，研究軍事行政訴訟問題，其基本思路應當是堅持以憲法和法律為依據，堅持黨對軍隊絕對領導的根本準則，緊密結合國防和軍隊實際，從法理上理清思路，進而在制度上搞好設計，從而從一項一項具體制度的設計和實施上不斷推進依法治國、依法治軍的貫徹實施。[1]

二、建立軍事行政訴訟制度的必要性

軍事法治建設是國家法治建設的組成部分，加強軍事法治建設是實現依法治國方略的重要內容。[2]加強軍隊行政管理正是軍隊法治建設的重要環節和普遍要求。因此，建立軍事行政訴訟制度，用軍事行政訴訟制度制約軍內行政行為，提高我國軍事行政管理的科學化、法制化，很有必要。

(一)建立我國軍事行政訴訟制度，是加強對軍事行政行為司法監督的現實需要

軍事行政行為向來以其權威性、果斷性和強制性著稱。在過去，軍事機關及其工作人員總是依經驗、習慣或長官意志辦事，官僚主義和拖拉作風普遍存在，濫用權力、越權、侵權或瀆職、失職等行為愈演愈烈。可以看出，軍事行政權與普通行政權相比，體現出更加強烈的膨脹欲望和膨脹可能，必須使用另外一種與之相當的力量來制約它。因此，建立軍事行政訴訟制度，通過司法審查加強對軍事行政權的監督和制約，是其他任何監督形式難以企及的，這從根本上有利于規范軍事機關軍事行政權的行使。

(二)建立我國軍事行政訴訟制度，是維護軍事行政相對人合法權益的必然要求

在軍事領域，軍事行政權擴張的本質屬性決定了軍事行政相對人的權利很有可能受到不同程度的侵犯。作為軍事行政管理的直接對象，軍事行政相對人的合法權益必須受到法律的嚴加保護，否則就可能成為強權的犧牲品。從權利義務關系上看，軍事行政相對人履行義務的比重遠遠大于其應享受的權利。根據權利義務相一致原則，軍事行政相對人應當比普通社會公民得到更多的法律保護。但是與普通行政法領域形成鮮明對比的是，我國軍事行政法對于軍事行政相對人的權利救濟途徑少之又少。目前，我國尚沒有對軍事行政申訴、軍事行政復議制度進行系統性規定，軍事行政訴訟制度也仍然處于空白階段。相對于軍事行政申訴、軍事行政復議制度而言，軍事行政訴訟是解決軍事行政爭議最終的、外部的、有效的途徑。[1]因此，建立軍事行政訴訟制度，對于有效維護軍事行政相對人合法權益，提高部隊戰斗力具有十分緊迫的意義。

(三)建立我國軍事行政訴訟制度，是完善軍事訴訟制度的重要內容

完整的軍事訴訟體系應當包括軍事刑事訴訟制度、軍事民事訴訟制度和軍事行政訴訟制度。目前，我國軍事訴訟主要是圍繞軍事刑事訴訟展開的。但是，自2001年6月26日最高人民法院授權軍事法院試行審理軍隊內部的組織和個人及其相互之間民事案件的批復以來，軍事法院已經開始嘗試審理軍內的民事糾紛，盡管還很有限，但畢竟邁出了起始的腳步。[4]迄今為止，唯有軍事行政訴訟依然處于空白狀態。從法律意義上來說，軍事法院雖然開展了刑事、民事審判工作，但由于我國尚無專門軍事訴訟法，其審判只能依據國家普通訴訟法律。因此，如何在司法實踐中體現軍事法院作為“專門機構”進行“專門審判”，是一個值得深入探討的問題。基于以上考慮，建立軍事行政訴訟制度，不僅有助于軍事訴訟制度的整體發展和完善，同樣也是健全“專門國家軍事訴訟制度”的重要內容和客觀要求。

三、建立軍事行政訴訟制度的可行性

在解決糾紛的眾多方式中，司法途徑具有其他方式所不具備的諸多優點，最符合現代社會的法治理念。在軍事行政領域，軍事糾紛同樣可以也應當納入到國家法治的調整范圍。因此，作為一種科學的司法手段，軍事行政訴訟制度在軍中建立并實施十分可行。

(一)實踐中大量存在的具體軍事行政行為是軍事行政訴訟制度建立的前提

軍事立法權、軍事司法權、軍事指揮權和軍事行政權組構成了軍事權的全部內容。當產生立法需要和軍內外發生糾紛時，軍事立法權和軍事司法權通常被啟用；軍事指揮權發生在戰時和非戰爭軍事行動以及部隊平時軍事訓練中。除此以外，軍事行政權在部隊日常管理中同樣發揮著巨大的作用，具體體現為軍事機關在行政管理過程中實施了大量具體軍事行政行為。只要行政行為存在，就有發生糾紛的可能，這正是以解決糾紛為目的的軍事行政訴訟制度建立的意義。在此基礎上，我們還需要劃清軍事行政權與軍隊黨委決策權的關系。在過去關于是否建立軍事行政訴訟制度的討論中，有相當一部分持否定觀點的人認為建立軍事行政訴訟制度缺乏可能。其中，他們認為最重要的原因就是軍隊內部實施的管理行為大多都經過黨委討論決定，而黨委行為不應當接受司法審查。筆者認為，人民軍隊接受黨的絕對領導，重大軍事行政行為經過黨委討論決定，這是應當的，也是必要的。同時，對于軍事法律、法規和規章明文規定要經過黨委討論研究決定的行為也應當毫無疑問地排除在司法審查范圍之外。但是軍事機關確實存在大量未經黨委討論決定的一般性軍事行政行為，這些行政行為完全可以成為軍事司法審查的對象，它們也成為建立軍事行政訴訟制度的前提和基礎。

(二)普通行政訴訟制度的日趨完善為軍事行政訴訟制度的建立提供了寶貴的經驗

自《行政訴訟法》1990年實施以來，到目前已20年有余，在20多年的實踐中，我國的行政訴訟從無到有，從不完善到完善，切實發揮了其法律監督和法律救濟的功能，為推動我國的行政法治化和人權保障事業的進步做出了巨大貢獻。[4]2015年，新修訂的《行政訴訟法》正式施行，這標志著普通行政訴訟制度呈現出日趨發展的必然態勢，也標志著決策層對于改革完善行政訴訟制度的堅定決心。同樣作為管理行為，軍事行政行為在權力行使的程序規則、監督機制和法律救濟等諸多方面與普通行政行為類似。在訴訟領域，普通行政訴訟多年積累的寶貴經驗對于軍事行政訴訟也極具借鑒意義。在這種背景和條件下，軍事行政相對人通過軍事行政訴訟制度解決爭議是國家和軍隊法治建設的發展趨勢。

(三)軍事行政訴訟的建立不會影響軍事機關和軍隊首長的權威

在反對建立軍事行政訴訟制度的觀點中，有人指出，如果允許“兵告官”，則軍內團結會受到影響，軍事機關和軍事首長的權威也會受到強烈挑戰。筆者認為，這種擔心是對問題片面化、靜止化、個別化的理解。在人們權利意識日漸增強的今天，建立軍事行政訴訟制度，實現軍隊依法行政，有利于依法治軍、從嚴治軍在領導機關的實現，有利于保證領導機關作出符合法律法規的行政行為，也有利于提高領導機關的正規化建設水平，這不僅沒有削弱反而真正增強了首長和領導機關的權威。同時，建立軍事行政訴訟制度也有助于通過司法審查平衡軍事行政主體與軍事行政相對人的關系，為軍事行政爭議提供了司法上的排解渠道，這進一步維護了合法的軍事行政行為，糾正了違法的軍事行政行為，從而在增強首長和軍事機關權威的基礎上，完全保證了軍事行政行為在軍中的神圣威嚴不受任何侵犯。

四、軍事行政訴訟基本問題探討

建立軍事行政訴訟制度關系到軍事行政權與軍事司法權的配置，關系到國家司法制度的調整與完善，其中牽涉眾多復雜問題。在對建立軍事行政訴訟制度的必要性與可行性進行深入剖析之后，這里有重點的就建立此制度的基本問題做進一步探討。

(一)應當建立專門軍事行政訴訟法

軍隊作為國家武裝力量雖然存在諸多特殊性，但在法律上，軍人和軍事單位仍然是社會的公民和組織。當行政機關在行政管理過程中產生爭議時，作為普通行政相對人的軍人或軍事單位可以提起行政訴訟，此時應當適用《行政訴訟法》。但是，這并不等同于軍隊應當建立行政訴訟制度，二者之間并無必然邏輯關系，即由前者不能直接推導出后者。筆者認為，軍事行政訴訟應當制定并適用專門的《軍事行政訴訟法》。理由是：首先，軍事機關和行政機關性質不同、互不隸屬，所以《行政訴訟法》并沒有把軍事機關的軍事行政訴訟包括在內。同時，我國現行《行政訴訟法》明確指出，行政訴訟的目的是為了監督和保障行政機關依法行政，此法調整的對象是行政機關作出行政行為后產生的行政爭議、引發的行政訴訟，軍事機關在軍內實施的軍事行政行為始終沒有包含在內。因此，制定專門的《軍事行政訴訟法》是建立軍事行政訴訟制度的必然前提。其次，從權力的位階上看，軍事行政權隸屬軍事權，它并不是行政權的下位權；軍事行政行為在本質上也屬于軍事行為而并非行政行為。這就意味著軍事行政行為與普通行政行為在各個方面都存在根本差別。所以，作為對軍事行政行為進行司法審查的軍事行政訴訟與普通行政訴訟不存在種屬關系，不能直接適用《行政訴訟法》。

值得注意的是，雖然軍事行政訴訟不能直接適用《行政訴訟法》，但其在追求的制度價值、制度設計的目的及其實現方式等方面與普通行政訴訟有很多共同之處。[1]因此，在制定《軍事行政訴訟》時，大量參考和引援現行《行政訴訟法》相關程序性規定是非常必要且可行的。

(二)軍事行政訴訟受案范圍相對有限

近年來，隨著我國法制建設的不斷完善和發展，普通行政訴訟受案范圍逐步擴大，行政相對人的諸多權益也得到了及時有效的保障。但是任何事物都有相對的局限性，行政訴訟制度也不例外。雖然在監督行政機關行政行為和保障行政相對人權益等方面功不可沒，但行政訴訟制度并不萬能。例如，國防、外交等行政行為并不適合利用司法程序進行審查；行政機關的內部管理行為由行政機關自行處理也顯得更為恰當。另外，權利存在即有被濫用的可能，軍事行政訴訟作為一種訴權，如果被軍事行政相對人濫用，無疑會對軍事機關的日常工作和管理產生不利影響。再者，訴訟權利直接關系到行政相對人的權利能否得到司法救濟，如對訴權進行過多的限制則違背我們建立軍事行政訴訟制度的初衷，故從保障行政相對人權利的角度來看，對訴訟權利不宜作過多的限制。[3]因此，如何科學界定軍事行政訴訟受案范圍對于建立和良好運作軍事行政訴訟制度意義重大。

我國《行政訴訟法》關于受案范圍有3條規定，即第2條、第11條、第12條，其中第二條為概括性規定，列在總則之中，第11條和第12條是對受案范圍的肯定行列舉和否定性列舉的規定。《行政訴訟法司法解釋》第1條也明確規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起行政訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”有學者指出：“行政訴訟受案范圍應采取概括式的肯定規定加排除式的列舉規定方式，成為行政法學界的基本共識。”[1]基于以上規定，筆者認為，我國軍事行政訴訟的受案范圍，可以采用列舉式肯定和概括性排除的方式，這與普通行政訴訟受案范圍立法模式恰恰相反。在司法實踐中，“列舉式肯定”操作性很強，對于參與行政訴訟各主體來說把握較為方便，有利于減少案件審判在受案范圍問題上的爭議，也

有助于發現問題、累積經驗，對完善制度建設具有積極意義。“概括式排除”可以非常明確地把絕大部分不可訴軍事行政行為排除在軍事司法審查范圍之外，這既能保證軍事司法審判的可操作性，又不影響軍事指揮權在軍中的有效發揮。在此基礎上，根據《行政訴訟法》具體行政行為可訴而抽象行政行為不可訴的精神，應當把軍事行政處罰、軍事行政強制、部分軍事行政許可爭議和部分軍事行政合同爭議等具體軍事行政行為列入軍事司法審查范圍。而除名、開除軍籍等非軍事行政行為，由于其性質屬黨委決策行為，目前不具備接受司法審查的條件，不應納入軍事行政訴訟受案范圍。

(三)戰時軍事行政訴訟制度

當今世界，和平是國家生存和發展的前提，同時也是法律制度得以實現的基本保障。作為國家安全價值與人類正義價值相互協調的產物，軍事行政訴訟制度應當時刻注重價值判斷與價值選擇。在和平時期，軍事行政訴訟制度應當著力保障軍人群體的正義價值，維護他們的權益，這毫無疑問。但是在戰爭狀態下，軍事行政訴訟制度要積極轉變角色，要適時、適度讓位于國家安全價值。這是因為國家安全是所有價值實現的根本條件，只有在國家秩序得到強力保障之后，才可能真正實現法治和人權平等。

基于以上分析，軍事行政訴訟應當根據平時與戰時兩種狀態進行不同的制度設計。學術界對構建戰時軍事行政訴訟制度形成了兩種觀點：有些學者認為，戰時軍事行政訴訟制度應當以平時軍事行政訴訟制度為基礎，根據戰爭需要，對審查主體、受案范圍、訴訟程序等主要內容進行一定程度的限制。另有學者認為，應當從根本上對戰時軍事行政訴訟權利進行約束，但在戰爭結束之后，軍事行政相對人可以提起軍事行政訴訟，同時根據軍事行政行為對相對人權益的影響程度，分別設定不同的訴訟時效[1]。筆者認為，為維護和提高軍隊戰斗力，兼顧當今社會公平、正義、法治愈加成為人類共同追求的目標，根據軍事機關在戰爭狀態下行政管理的特點，應當把上述兩種觀點相互融合并進行具體的制度設計，最終實現在確保戰時軍隊高效集中統一的前提下，依舊保證軍事行政訴訟制度發揮其應有的本色。

[1]田思源，王凌.國防行政法與軍事行政法[M].北京：清華大學出版社，2009.

[2]張本正，陳耿，張山新等.當代中國依法治軍發展報告[M].北京：法律出版社，2015.

[3]劉國峰.對建立軍事行政訴訟制度的思考[J].高等函授學報，2012.

[4]孔祥文.軍事行政訴訟若干問題研究[D].中國政法大學，2009.

E266

A

2095-4379-(2016)26-0006-04

王宇辰(1989-)，男，漢族，河南許昌人，中國人民武裝警察部隊工程大學，2014級碩士研究生。