完善房屋征收拆遷制度，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

葉紫怡

南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇　南京　210000

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完善房屋征收拆遷制度，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)

葉紫怡

南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，江蘇南京210000

本文針對(duì)中國(guó)房屋征收拆遷過(guò)程中易于滋生腐敗的情況，以江蘇省揚(yáng)州市廣陵區(qū)為調(diào)查樣本，分析過(guò)去幾年里房屋征收拆遷中產(chǎn)生腐敗的主要原因。同時(shí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，梳理征收拆遷安置的工作流程，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、提出對(duì)策，并對(duì)征收拆遷制度建設(shè)提出有效建議。

征收拆遷；廉政風(fēng)險(xiǎn)；制度完善

近幾年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的快速發(fā)展，各地重點(diǎn)工程項(xiàng)目眾多，相應(yīng)的房屋征收拆遷安置量也十分巨大。僅以揚(yáng)州廣陵區(qū)為例，自2011年至2014年，因招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造等年均拆遷量都在100萬(wàn)平米左右，征地拆遷安置工作既有力助推了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，又極大地改變了城鄉(xiāng)面貌。然而，不可諱言，由于征收拆遷制度不完善，給從事拆遷工作中的少數(shù)不法分子鉆了空子，損害了群眾利益，成了不折不扣群眾身邊的腐敗。因此，在房屋征收拆遷安置過(guò)程中，堅(jiān)持執(zhí)政為民的理念，規(guī)范行為、依法行政，切實(shí)維護(hù)被拆遷群眾在城市化進(jìn)程中的實(shí)際利益，促進(jìn)房屋拆遷征地、補(bǔ)償安置工作健康發(fā)展成為十分緊迫的任務(wù)。為進(jìn)一步完善制度，防范權(quán)力尋租行為，遏制房屋征收拆遷安置領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，本文以揚(yáng)州廣陵區(qū)為例向有關(guān)部門(mén)進(jìn)行咨詢(xún)調(diào)查，做了專(zhuān)題調(diào)研和分析。

一、房屋征收拆遷安置和涉拆案件基本情況

據(jù)調(diào)查了解，廣陵區(qū)從2011-2014年房屋征收拆遷項(xiàng)目共102個(gè)，拆遷總量401萬(wàn)平方米，動(dòng)遷近9840戶(hù)。截止2014年底，該區(qū)范圍內(nèi)已建拆遷安置房310萬(wàn)平方米，25000套；在建拆遷安置房160萬(wàn)平米，13000套；擬建100萬(wàn)平方米，8000套。無(wú)論是拆遷量還是安置量，絕對(duì)數(shù)都是十分巨大的。不難想象，為了城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，基層干部的付出也是十分巨大的。然而，有關(guān)這方面的舉報(bào)，偵辦的經(jīng)濟(jì)案件數(shù)也呈上升勢(shì)頭，統(tǒng)計(jì)期內(nèi)，信訪(fǎng)部門(mén)的接待此類(lèi)上訪(fǎng)和信訪(fǎng)近100起。根據(jù)相關(guān)部門(mén)資料，自2010年以來(lái)，該區(qū)涉拆職務(wù)犯罪案件33件，涉案人員33人。從人員身份看：村干部人數(shù)最多，共有16人，占48.5%，機(jī)關(guān)干部11人，占33%，非公組織工作人員6人，占18.2%。從觸犯罪名來(lái)看：有貪污罪、受賄罪、行賄罪、濫用職權(quán)罪、詐騙罪、玩忽職守罪、提供虛假證明文件罪、私分國(guó)有資金罪等。少數(shù)干部在征收拆遷和安置領(lǐng)域的腐敗，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城市建設(shè)和黨的建設(shè)不容忽視的阻礙。

二、產(chǎn)生腐敗的主要原因

通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)目前容易產(chǎn)生征收拆遷安置腐敗的主要原因有以下幾點(diǎn)：

(一)法律體系不健全

關(guān)于征收拆遷安置工作，在《物權(quán)法》和《土地管理法》僅有少量原則性規(guī)定，而征收拆遷安置工作涉及面廣、時(shí)間長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜，無(wú)論是個(gè)人還是社會(huì)都有利益上的重大調(diào)整，需針對(duì)不同的對(duì)象予以強(qiáng)制規(guī)范。為此，2011年，國(guó)務(wù)院頒布施行了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。但是時(shí)至今日，對(duì)于占絕大多數(shù)拆遷任務(wù)的集體土地上房屋拆遷沒(méi)有系統(tǒng)的條例規(guī)定，而即使《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》相對(duì)于實(shí)際操作，也僅是粗線(xiàn)條的。

(二)法律主體或責(zé)任主體不明晰

作出征收決定或拆遷通告的是市(區(qū))政府和業(yè)務(wù)主管部門(mén)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道和園區(qū)則是實(shí)施單位。因征收拆遷的調(diào)查、勘察、補(bǔ)償和談判往往需要一定的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、街道和園區(qū)又將這一任務(wù)交由專(zhuān)業(yè)的拆遷公司具體負(fù)責(zé)，拆遷公司則成了事實(shí)上的責(zé)任單位。然而，由于征收拆遷的對(duì)象和情況千差萬(wàn)別，包括家庭成員結(jié)構(gòu)、房屋權(quán)屬來(lái)源、戶(hù)籍實(shí)際情況、土地財(cái)產(chǎn)歸屬等又必須依靠村組社區(qū)的認(rèn)定。而這一認(rèn)定則是補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)性有時(shí)甚至是決定性的工作，從前面案件總結(jié)中可以看出，村干部違法占比最多可以佐證。

(三)做法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

正因以上兩個(gè)原因，不僅因土地性質(zhì)不同導(dǎo)致不統(tǒng)一，而且各地情況千差萬(wàn)別，就是同一市(區(qū))因?qū)嵤┲黧w不同，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)主要做法也不同。況且既有實(shí)物安置，又有貨幣安置，安置方式的不同也帶來(lái)做法的不統(tǒng)一。客觀(guān)上，面積認(rèn)定、新舊程度、裝修檔次、相鄰比較、地區(qū)類(lèi)別等等也難有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。這就給了操作人員足夠的借口和空間。

(四)工作人員規(guī)定不明確

征收拆遷一般都由政府牽頭推動(dòng)，為了保證任務(wù)的完成，往往將任務(wù)分解到基層組成若干工作小組。戶(hù)數(shù)、人員、面積、新舊、裝修項(xiàng)目都由少數(shù)人說(shuō)了算，容易形成窩案、串案。

(五)運(yùn)作過(guò)程不透明

征收拆遷程序復(fù)雜、環(huán)節(jié)眾多，人員組成、標(biāo)準(zhǔn)制定、拆遷(評(píng)估)公司選擇、房屋丈量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和材料的收集、認(rèn)定、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的套用、資金的發(fā)放、房屋的安置(包括大小、樓層、地點(diǎn)、時(shí)間等等)，幾乎每一步都會(huì)對(duì)最終的補(bǔ)償有著巨大的影響，參與其中的人們?yōu)榱俗分鹄孀畲蠡加锌赡芤愿鞣N理由和形式形成暗箱操作。

三、全面梳理征收拆遷安置流程，找準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

根據(jù)以上目前房屋征收拆遷發(fā)生的情況，以相關(guān)部門(mén)辦理案件的過(guò)程分析，征收拆遷安置補(bǔ)償?shù)年P(guān)口比較多，程序復(fù)雜。據(jù)向相關(guān)部門(mén)了解，房屋征收拆遷的一般工作流程是：(1)證明拆遷實(shí)施單位進(jìn)行初步調(diào)整；(2)委托房屋評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行采樣評(píng)估；(3)擬定征收拆遷補(bǔ)償安置方案；(4)作出征收決定或發(fā)出拆遷通告；(5)確定評(píng)估機(jī)構(gòu)和拆遷公司；(6)對(duì)征收拆遷范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況進(jìn)行調(diào)整、登記、認(rèn)定和處理；(7)房屋評(píng)估公司進(jìn)行評(píng)估；(8)公布調(diào)查結(jié)果和初步結(jié)果；(9)送達(dá)分戶(hù)評(píng)估報(bào)告；(10)公布房源信息；(11)評(píng)估公司正式提交評(píng)估報(bào)告和分戶(hù)評(píng)估報(bào)告；(12)與被征收拆遷人門(mén)立補(bǔ)償安置協(xié)議；(13)按協(xié)議給予補(bǔ)償或安置、被征收拆遷人搬遷。仔細(xì)分析每個(gè)步驟，稍有監(jiān)管缺失，既易造成獨(dú)立作案，又可能串通作案。往往一個(gè)案件帶出一批人，評(píng)估人員、談判人員、審批人員等，相互勾結(jié)，形成群體腐敗。

因此，查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)是關(guān)鍵。找準(zhǔn)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，有針對(duì)性地制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，通過(guò)調(diào)查梳理，房屋征收拆遷過(guò)程應(yīng)主要抓好以下環(huán)節(jié)：

(一)“基本戶(hù)”確定環(huán)節(jié)

必須嚴(yán)格以被拆遷人所持有的宅基地土地使用證和房屋權(quán)屬證書(shū)或合法建房手續(xù)為準(zhǔn)。重點(diǎn)防控不按照相關(guān)政策規(guī)定對(duì)“基本戶(hù)”的確定原則，堅(jiān)決杜絕虛構(gòu)房屋、虛假分戶(hù)。

(二)合法面積確認(rèn)環(huán)節(jié)

嚴(yán)格以土地證和房產(chǎn)證或合法建房手續(xù)所記載的建筑面積為計(jì)算依據(jù)。重點(diǎn)防控不按照相關(guān)政策規(guī)定對(duì)合法房屋進(jìn)行認(rèn)定、虛增合法面積、違章搭建和違法建設(shè)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題。

(三)中介機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入環(huán)節(jié)

參與房屋征收和拆遷的評(píng)估公司、服務(wù)公司和拆除公司的選擇均需比選、招標(biāo)進(jìn)行。重點(diǎn)防控房屋拆遷實(shí)施單位自由選擇評(píng)估公司、拆遷公司從而安插自己人，為日后作案留下操作隱患。

(四)拆遷洽談環(huán)節(jié)

重點(diǎn)關(guān)注一線(xiàn)拆遷人員的現(xiàn)場(chǎng)自由裁量權(quán)，一方面，對(duì)工作組人數(shù)要有基本限定；另一方面，對(duì)照規(guī)定有出入的個(gè)別情況的處置，必須經(jīng)過(guò)會(huì)商會(huì)辦，進(jìn)行集體決策并留下痕跡。嚴(yán)格執(zhí)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不得超出政策規(guī)定給予被拆遷人補(bǔ)償和安置。

(五)企業(yè)拆遷環(huán)節(jié)

嚴(yán)格禁止拆遷人員與企業(yè)負(fù)責(zé)人的私下交往。重點(diǎn)防控待拆遷企業(yè)的內(nèi)部違規(guī)搭建、重復(fù)計(jì)拆、虛增面積、改變性質(zhì)等問(wèn)題。

(六)安置房建設(shè)環(huán)節(jié)

加強(qiáng)對(duì)拆遷安置房的規(guī)劃、建設(shè)、施工質(zhì)量、工程進(jìn)度、房源使用等進(jìn)行監(jiān)督和管理。重點(diǎn)防控通過(guò)不正常手段改變項(xiàng)目設(shè)計(jì)、減少或擴(kuò)大工程量、以賺取、套取資金，影響安置房工程效果和質(zhì)量的問(wèn)題。

(七)拆遷補(bǔ)償環(huán)節(jié)

對(duì)于實(shí)物安置，重點(diǎn)防控不得擅自改變房屋用途，不得對(duì)外銷(xiāo)售，除直系親屬外不得擅自變更被拆遷人的姓名和暗箱操作安置房分配。對(duì)于貨幣安置，重點(diǎn)防控資金分配不公開(kāi)、故意拖延拆遷款發(fā)放時(shí)間等損害群眾切身利益的問(wèn)題。

(八)資金使用環(huán)節(jié)

嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，加強(qiáng)拆遷資金管理，重點(diǎn)防控超預(yù)算開(kāi)支、不按程序?qū)徟⒉话从?jì)劃撥付，提前支取甚至套取、截留、挪用、貪污拆遷資金等現(xiàn)象。

四、制度完善和建議

在查找關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的同時(shí)，還需進(jìn)一步完善制度，有針對(duì)性地防范權(quán)力尋租行為的發(fā)生，主要建議如下：

(一)建立專(zhuān)門(mén)法律制度

除針對(duì)變化的新情況，出現(xiàn)的新問(wèn)題，加緊完善已出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》外，盡快頒布《集體土地上房屋拆遷管理?xiàng)l例》，或二者并軌，消除法律空白。

(二)完善多層次的管理規(guī)定

以國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)法律為依據(jù)，以省、市、縣為主體，加強(qiáng)各層級(jí)的監(jiān)督，明確批準(zhǔn)單位、實(shí)施單位、操作人員的責(zé)任，制定從手續(xù)辦理到補(bǔ)償分配，直至審計(jì)監(jiān)督全過(guò)程的硬性規(guī)定。

(三)制定統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于基本戶(hù)和合法面積的認(rèn)定必須統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)盡量細(xì)化、量化，最大限度壓縮人為操作空間。

(四)建立會(huì)商會(huì)辦制度

對(duì)于例外情況，不可一人或少數(shù)人說(shuō)了算，必須層層報(bào)批和集體會(huì)商會(huì)辦。

(五)推行招標(biāo)比選

對(duì)評(píng)估公司、拆遷公司和安置房建設(shè)隊(duì)伍，應(yīng)全面實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)，通過(guò)市場(chǎng)的方式擇優(yōu)選擇信譽(yù)好、能力強(qiáng)、守規(guī)矩的工作隊(duì)伍。

(六)強(qiáng)化三榜公示

對(duì)逐戶(hù)調(diào)查登記結(jié)果、逐戶(hù)評(píng)估結(jié)果以及逐戶(hù)安置結(jié)果最大限度地向拆遷區(qū)域內(nèi)全體被拆遷人張榜公示。

(七)跟蹤審計(jì)復(fù)核監(jiān)督

審計(jì)部門(mén)要強(qiáng)化對(duì)調(diào)查結(jié)果、初評(píng)結(jié)果和安置結(jié)果進(jìn)行跟蹤審計(jì)和抽樣復(fù)核，對(duì)資金撥付監(jiān)督實(shí)行銀行打卡，直接支付。

(八)全程留痕，落實(shí)責(zé)任

各項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)、房屋的合法性、鑒定結(jié)果、補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)證明材料、安置結(jié)果等資料實(shí)行“一戶(hù)一檔”隨時(shí)備查，終身追責(zé)。

(九)建立廉政教育制度

通過(guò)廉政講壇、案例研討等開(kāi)展預(yù)防職務(wù)犯罪警示教育活動(dòng)。對(duì)房屋征收拆遷參與方以及群眾進(jìn)行法制教育，筑牢廣大拆遷干部的廉政意識(shí)，增強(qiáng)被拆遷群眾的守法意識(shí)，進(jìn)而做到“知風(fēng)險(xiǎn)、不冒險(xiǎn)、防風(fēng)險(xiǎn)、不走險(xiǎn)”，引導(dǎo)參與單位遵紀(jì)守法，被拆遷群眾依法依規(guī)參與監(jiān)督。

(十)建立信訪(fǎng)、查處工作機(jī)制

及時(shí)認(rèn)真對(duì)待受理被拆遷戶(hù)來(lái)信、來(lái)訪(fǎng)反映的有關(guān)問(wèn)題，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)要及時(shí)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，善于發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和案源，對(duì)可能的違規(guī)犯法形成震懾。

值得肯定的是，2015年初，廣陵區(qū)為進(jìn)一步規(guī)范征收拆遷安置工作，就房屋補(bǔ)償安置程序和標(biāo)準(zhǔn)、中介機(jī)構(gòu)的參與、補(bǔ)償安置結(jié)果的公開(kāi)等進(jìn)行了有益的規(guī)范控索，初步形成了“政策統(tǒng)一、程序合法、確權(quán)規(guī)范、市場(chǎng)對(duì)等、評(píng)估公開(kāi)”的良好局面，信訪(fǎng)、上訪(fǎng)數(shù)(16件)與上年(43件)相比下降63%。

總之，只要認(rèn)真查找制度漏洞，扎緊、扎密制度籠子，就能在一定程度上防范廉政風(fēng)險(xiǎn)，杜絕權(quán)力尋租的空間。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人員共和國(guó)土地管理法[Z].2004-08-28.

[2]全國(guó)人民代表大會(huì).中華人員共和國(guó)物權(quán)法[Z].2007-03-16.

[3]國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議.國(guó)有土地房屋征收與補(bǔ)償條例[Z].2011-01-19.

[4]江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).江蘇省土地管理?xiàng)l例[Z].2004-04-16.

[5]王行義.防范征收拆遷工作領(lǐng)域權(quán)力尋租[J].清風(fēng)揚(yáng)州，2016(1)：30-31.

F299.23；D630.9

A

2095-4379-(2016)26-0095-02

葉紫怡(1995-)，女，漢族，江蘇泰興人，南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，本科在讀，研究方向：經(jīng)濟(jì)與管理。