高校突發事件應急法律制度現狀與不足

張景玥

摘 要：高校突發事件不同于一般突發事件，其具有特殊性。在國外一些國家較早地對高校突發事件（尤其是暴力事件）進行了法律規范，但是在我國尚無專門方面的立法。一些學者認為高校突發事件與其他社會組織部門之間的突發事件無異，這無疑忽略了其問題的本質。突發事件雖然具有偶發性，但是其爆發的根本矛盾往往是較早存在，因此要做好事前預防和準備工作。為了保證這一工作的順利進行，必須有相關法律規范予以指引。本文即以國外對高校突發事件應急的法律制度做一介紹和分析，以期為我國應急法制建設提供借鑒。

關鍵詞：克萊爾法案；突發事件；應急管理

高校突發事件具有一般突發事件的突發性、不確定性和一定的社會影響性特點，也具有其特殊性：（1）主體特殊性。我國高校兼具行政地位與民事主體地位，在傳統體制下，高校被看作是標準的“事業單位”，從法律地位上說，高校在民商事領域具有獨立的主體資格，享有民商事權利承擔民商事義務。（2）管理人群特殊性。高校是大學生和教師的聚集地，既要承擔“傳道授業解惑”的職責，又要做好員工的管理工作。（3）突發事件類型的特殊性。高校突發事件的類型除卻一般突發事件的常規分類：公共安全事件、事故災難事件、自然災害事件等，其特殊性表現在網絡、信息安全事件、考試泄密、違規事件及其它考試安全突發事件、影響學校安全與穩定的其它突發公共事件上。如2014年6月發生的河南杞縣、通許縣高考代考事件。（4）所涉權利的特殊性。財產性、暴力性、人身傷害性是一般突發事件的特性，但是高校突發事件除了對一般權利的侵犯還涉及對受教育權、教育公平權、知情權等的侵犯。如2014年1月哈爾濱理工大學MBA考點發生考試作弊事件。（5）應急權力的特殊性。高校突發事件應急措施的運用要區分行政緊急權與行政應急權，應該說行政緊急權對應的是憲法性權力，而行政應急權對應的是行政法權力。鑒于高校突發事件的緊急性、危害性其在應急權力的運用上勢必涉及到對公民人身自由的限制，如強制醫療、隔離觀察等措施運用，也會涉及到對法律程序與行政效率價值之間的關系平衡問題，因此有必要區分行政緊急權力與行政應急權力的界限，對其權力的行使范圍做出分析。

1 國外高校應急法制化經驗

在高校突發事件應急管理上，國外發達國家比較注重其學校應急管理工作的建設，將學校應急管理工作作為政府應急管理工作的一部分，是政府應急管理體系功能和內容上的延續。從形式上看，國外一些國家建立了比較完善的應急法律體系：如美國1950年的“斯坦福法案”、1992年的“聯邦應急計劃”以及2001年的“國家緊急狀態法”；法國1955年的“緊急狀態法”；英國2004年的“非軍事應急法案”等等。從內容上看，國外一些國家對社會生活中突發事件高發環境制定了特別應對辦法，如美國針對校園安全在1990年頒布了“克萊爾法案”。綜合國外發達國家高校應急法制化的經驗，主要特點有：

（1）為高校安全專門立法

以日本為例，其建立了較為完善的學校應急管理體系，尤為突出的是在校園安全立法方面構建了完備的法律體系。如《日本校園安全協會法》、《學校保健法》、《學校供給飲食法》等等，分別從體育、保健、飲食供給等方面做出了立法規定。而英國作為不成文憲法國家，則通過判例形成了學校風險評價體系，要求各級各類學校要定期開展風險評價，制定緊急應急計劃，對風險評估結果采取有效措施應對。美國是政府應急管理機制和法制都比較完善的國家，其應急管理模式兼具統一和協作的特點，各州和地方政府根據聯邦應急計劃來確定預防和應對突發事件的職責，其有對學校突發事件的先期處置權，聯邦政府只有在學校突發事件超出州和地方政府應急反應能力的情況下才可介入。在立法形式上，美國既有聯邦憲法、州法律對校園安全制度做出規定也通過行政命令以及判例來規范校園安全，如1994年的《校園、社會禁毒及安全法》等等。

（2）立法確定高校有對外公布校園犯罪情況的義務

以美國為例，著名的“克萊爾法案”的頒布緣起于1986年大一新生Jeanne Clery 被發現死于自己的宿舍，死前被強奸、捆綁和毆打。在此案犯罪嫌疑人被抓獲后，Clery一家向法院提起訴訟，呼吁公眾對校園犯罪應當享有知情權，要求兩千五百萬的賠償，并要求學校撥款加強自己的保安系統。原來，在發生悲劇以后，Clery一家才發現在在之前的3年內Lehigh大學校園內總共發生了38起惡性案件，而Lehigh大學并沒有將之公布于眾，而是選擇了掩蓋。為此，1988年賓夕法尼亞州政府通過了第一個要求州內所有大學每年都要向公眾公布3年內的犯罪統計記錄。大學學生應該在入學之前獲知該校的犯罪率，以檢查校園安全。而美國許多高校將這一報告張貼在其網站上的治安或安全防范頁面以備查閱。1991年8月1號，《校園安全法案》通過并生效，隨后這個法案改名為Jeanne Clery法案，以此來紀念死去的Jeanne。此法案規定，如果全美的公立或私立學校違反了此項法案，將面臨美國教育部至少27，500美元的“罰款”，并采取相應的處罰措施。2007年美國東密西根大學（Eastern Michigan University）因未向校內師生警告該校發生的一起謀殺案，被聯邦教育部以違反校園安全法處357，500美元罰金，創下校園安全違規罰款的最高紀錄。

（3）高校校園確立警察制度

美國最早開始實行校園警察是在1894年，為了治理耶魯大學校園周邊的治安環境，學校借用了兩名警察來協助校方的管理工作。到1960年代中期，以參與學校管理為核心的教育民主化學生運動在世界范圍內的廣泛興起，對學校安全構成了嚴重威脅。也正是這樣的背景，1965年現代校園警察（Modem Campus Police）制度在美國普遍建立。 至1968年全美50個州除俄勒岡州外，49個州經州議會立法規定全部設立大學校園警察機構。據1995年美國司法部的統計，幾乎每個擁有2萬以上學生的大學都配備了校園警察隊，而且95%的學校還聘用了武裝警察。1990年9月19日，美國總統頒布了《校園安全法》即《克萊爾法案》，從而使校園安全治理有了聯邦法律依據。該法主要是基于校園犯罪特別是暴力犯罪不斷上升的趨勢，試圖通過建立犯罪案件的統計、安全形勢的評估和信息的披露與報告制度，打擊犯罪行為，重建校園安全信心。

2 我國高校應急法制現狀

我國高校突發事件應急機制的法制模式為根據《中華人民共和國突發事件應對法》（2007）、《突發公共衛生事件應急條例》（2003）、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》（2001）、《國務院生產安全事故報告與調查處理條例》（2007）、教育部《學生傷害事故處理辦法》（2002）、教育部與原衛生部《學校食物中毒事故行政責任追究暫行處理辦法》（2005）等法律法規制定的整體領導、分散管理的模式。具體為整體上縱向領導：由中央統一領導，根據突發事件的類型和程度不同，從高校突發事件發生地到上級主管部門逐級上報。分散管理為在橫向上，各地方政府、教育管理部門、高校及高校突發事件所涉及到的其他專門管理部門（如公安機關、衛生部門、消防部門等等）相互協作管理模式。

高校應對突發事件的管理過程可以根據突發事件的生命周期分為四大機制：預防與應急準備機制、監測與預警機制、應急處置與救援機制、以及事后恢復與重建機制。這四個機制的建設將我國政府權力與高校權力的行使都納入到應急突發事件的管理中來，并在具體預案上體現。教育部2009年制定了《教育系統突發公共事件應急預案》、《教育系統事故災難類突發公共事件應急預案》、《教育系統公共衛生類突發事件應急預案》、《教育系統自然災害類突發公共事件應急預案》等。這些預案對教育部應急處置工作的設置及職責、省級及以下教育行政部門應急處置工作設置及職責、各級各類學校應急處置工作設置及其職責都做了較為詳細地規定。

3 我國高校突發事件應急法制之缺陷

我國現行高校突發事件應急機制法制化模式在管理模式上確立了整體領導、分散管理的模式，在應急預案的制定上對突發事件應急措施進行了分階段、分程度劃分，但是依然存在以下問題：

（1）高校突發事件分散式立法，缺乏協調性

就目前來看，高校應對突發事件并無專門立法對其進行規制。在立法權力上，有全國人大及其常委會制定的相應法律，如《傳染病防治法》、《防洪法》；也有國務院制定的行政法規，如《計算機信息系統安全保護條例》；還有各部委制定的專門實施細則，如公安部《計算機病毒防治管理辦法》等等，各機關、部門分頭立法，法益交叉、重疊部分立法不一，造成法律適用矛盾；在立法規定上，法律多對突發事件的應對作出原則性規定，需要下位法對上位法予以具體化，由于解釋不一造成權力空白以及權力沖突問題；在法規種類上，有專門針對公共衛生事件制定的《突發公共衛生事件應急條例》、《國家突發公共衛生事件應急預案》，也有針對事故災難類事件的《學生傷害事故處理辦法》、《教育系統突發公共事件應急預案》。這些法律法規呈現出的特點是：種類多、屬性一致，處理機制不一。應該說，我國對突發事件的立法遵循的是一種現實主義的價值觀，即立足當前現實需要，具體問題具體分析，解決現實問題。但在立法上缺乏良好的規劃和統籌，對法規的設置和權力交疊之處沒有做出有效的清理，使得高校在處理突發事件的法律適用上出現困難。

（2）高校與其他主體之間缺乏協作性

就我國高校現有的突發事件應對機制而言，高校過分依賴政府的力量。政府在突發事件應對中承擔著保護人民生命財產安全和維護社會正常運行與發展的基本職責，且政府擁有比其他社會主體更多的、大量的社會資源，因此，政府在多元主體參與的應急管理中應當處于主導者地位，其他社會主體履行協同參與義務。這不僅是我國一直以來突發事件應急管理實踐中政府的地位，也是《突發事件應對法》的一個基本精神。但是，政府雖然掌握了大量社會資源，其行政權力本身也具有巨大的能量，當現代國家進入市場經濟后，“萬能政府”轉變為“有限政府”，依靠政府一家提供公共服務和社會救濟，其能力受到官僚體制的限制效率往往低下。因此，現代治理理論都傾向于在政府和市場之間進行平衡的時候，市民社會也應發揮其效能，彌補政府與市場之間的不足。高校在應對突發事件時因其在行政地位上的特殊性，十分依賴于政府的力量，忽視與周圍社會力量的協作。如某省高校所處校區在城鄉結合部，學校周圍常常發生偷竊、搶劫事件，一到晚上尤其是女生就不敢出校門。盡管校方加強校內保安措施，但是出了校門高校卻無力管轄。2011年11月一小偷在偷取該校一男生手機時被發覺，受害男生一邊追一邊高喊，引來無數學生圍堵并對小偷進行了毆打，造成重傷，涉事學生被懲處。類似事件在高校突發事件中并不鮮見，高校應當與周圍社區居民形成治安聯防，對可能造成的安全隱患進行預防。

（3）高校突發事件信息公開缺乏自主性

我國《突發事件應對法》第22條規定所有單位對本單位可能發生的突發事件和采取安全防范措施的情況，應當按照規定及時向所在地人民政府或者人民政府有關部門報告。在信息報送上，法律做了嚴格的規定，但是在對突發事件的信息公開上，高校的權限在哪里，是否僅限于報送信息、等待上級指示行動？在實踐中，高校對于突發事件的發生通常出于對自身聲譽和形象的考慮，對不良信息予以控制。例如，2011年某省高校女生被發現拋尸校園，之后被害女學生家長在校門口拉橫幅求說法。針對此事件該高校沒有予以公開回應，不久在校內及社會上就開始流傳此校已經連續發生三起拋尸事件，惹得一時間校內學生及其周邊高校學生、家長等紛紛問詢，都對學生安全開始擔心。然而，事實上在此高校發生拋尸案件之前，此省另外兩高校也發生了此類案件，但是都未對社會予以披露，更沒有對校內學生發出安全提示。因此，社會上以訛傳訛，反而引起了事發高校及鄰近高校學生的恐慌。

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