我國公務員職位分類管理制度存在的問題及對策研究

劉恒 戚洪欣

[摘 要]黨的十八屆三中全會提出了“深化公務員分類改革，加快建立專業技術類、行政執法類公務員制度”的部署安排，奏響了加快公務員職位分類管理改革的時代號角。本文全面分析了我國公務員職位分類管理制度存在的主要問題、表現，結合我國實際提出了公務員職位分類管理制度建設的對策建議，以期為完善中國特色社會主義公務員制度提供借鑒。

[關鍵詞]職位分類管理；問題；對策

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）1 — 0050 — 04

公務員分類制度是公務員制度體系中一項十分重要的基礎性制度。正如20世紀著名的西方行政學家懷特指出的“當代的人事管理有兩大支柱：一是選拔人才，一是職位分類，兩者缺一不可”。我國公務員法實施以來，一直采用“大一統”的單一公務員管理模式，這種模式與全面深化改革、政府職能轉型及依法治國方略要求極不適應，日益暴露出管理上的弊端和不足，迫切需要加快推進公務員職位分類管理制度改革。深化公務員分類改革、健全職位分類管理體系，是我國黨的建設制度改革的重要內容，是轉變政府職能、建設服務型政府的現實需要，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。實行公務員分類管理，有利于拓寬公務員職業發展空間，形成多渠道、暢通式的職業發展通道；有利于優化公務員隊伍結構，激發干部隊伍活力，增強依法行政和公共服務本領；有利于提高公務員隊伍管理科學化水平，著力建設高素質、專業化、人民滿意的公務員隊伍，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興奠定堅實的制度基礎和人才保障。

一、當前我國公務員職位分類管理制度存在的問題、不足及原因

我國從法律層面上明確了職位分類管理的制度，但到目前為止一直按綜合管理類進行管理，不同類別、層級的公務員，無論從事綜合管理、政策研究，還是一線執法、輔助崗位，全部混同招錄、選拔和使用，“考核一根尺、升遷一把梯”，這種單一的管理模式帶來了許多弊端。當前，公務員管理突出存在著職位分類缺乏配套法規支撐，職務管理手段單一，內部激勵機制不足等問題。

（一）公務員職位分類管理缺乏相關配套法規和制度設計

公務員法實施后，從上到下先按照公務員范圍對符合條件人員進行了入軌登記、依法確定了公務員身份，納入法制化管理軌道；后制定了公務員考核、錄用、獎勵、調任、職務任免與職務升降、申訴、行政機關公務員處分條例、任職定級、日常登記等配套政策辦法，縱向建立了單一的職務和級別序列，橫向僅制定了綜合管理類非領導職務設置管理辦法。對按職位分類改革一直處于試點階段，推進比較緩慢。

到目前為止，有關職位和職位分類在公務員法的基礎性地位還沒有上升到法律高度，有關綜合管理類、專業技術類和行政執法類等細化的管理辦法還沒有出臺，各類別適用范圍、進入方式、職位設置、職務與級別、職務任免與升降等沒有明確，在不同地方和系統進行的試點以及形成的分類管理制度還需深入調研論證。一系列以人為本的制度性安排在基層、執法一線等單位都還沒有提及，如，基層公務員怎么發展晉升，尤其是高學歷人才到基層后，發展瓶頸怎么解決？總體來說，當前我國公務員職位分類管理還沒有具體的單項法規，與公務員法相配套的職位分類法、各類別管理辦法還需要繼續突破，職位分類的頂層設計還需進一步加強。

（二） 公務員范圍寬泛，職務序列單一，尚未突破“大一統”管理模式

1.范圍寬泛，分類交叉。從公務員法適用范圍看，既有七類機關又有群團部門，還有參照管理單位，只要有法律法規授權的職責，都按照公務員法甚至爭相列入參照公務員法管理，這必然導致政府機構臃腫、公務員隊伍膨脹、財政負擔過重。從列入公務員范圍看，七類機關，既有權力機關又有權力執行機關，還有審判、檢察機關，都按公務員法統一管理，不利于形成決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的行政運行機制。從公務員分類方式看，我國雖然明確了職位分類原則，但現實中更多是品位分類，即按職務進行管理，存在明顯“官本位”色彩；同時對選任制、委任制、聘任制公務員實行統一管理，發揮不了各自作用。

2.職務單一，通道不暢。公務員職務只有領導職務和非領導職務，這種僅以職務序列進行管理的方式，既引起各單位千方百計增加領導職數的沖動，又導致公務員千軍萬馬走“獨木橋”競爭行政職務的無奈，不但進一步強化了“官本位”意識，還導致公務員“跑官要官”、“拉關系”、唯上是從、不安心工作，同時不利于高層次、專業性人才的培養。特別是縣鄉基層和市以下公安、工商、稅務等執法單位，處于基層一線，人數眾多、職數較少、職級很低，發展空間十分有限，產生大量壓職壓級、年齡知識老化、隊伍結構不合理等問題。如鄉鎮層級，一般核定領導職數7-9名，領導職務最高正科，一名公務員長期在鄉鎮工作、晉升順利的話，6-7年就能達到正科級，再向上就沒有奔頭了；況且鄉鎮領導職數少，工作一輩子還是科員的現象比較普遍。

3.管理粗放，執行不嚴。沒有科學的分類就沒有精細的管理。在公務員考錄上，對職位所需資格條件沒有加以分析、沒有明確的職位說明，導致公務員不知崗位職責，人崗相適度不高，“高分低能”現象普遍，基層公務員特別是艱苦邊遠地區考錄機制還不夠合理；考錄與遴選沒形成合理搭配，不同層級的考錄、遴選交叉進行，導致基層公務員無法安心工作，“干得好不如考得好”。在公務員考核上，沒有區分不同類別崗位的工作性質、沒有根據崗位職責設置具體科學的考核指標，也沒有把平時考核與定期考核有效結合起來，導致考核程序化、“大呼隆”，最后“唯票”、“唯分”，沒有引導到改進公共服務、為民執政上。在公務員任用上，沒有形成職業發展的“多車道”，“專業的人未做專業的事”，導致“半路出家”、“角色客串”，造成人才資源極大浪費，政府治理專業化程度不高；強調公務員“凡進必考”，導致其他渠道不暢；領導職務任期制執行不到位，存在領導職務終身制現象；對干部隊伍管理失之于寬、失之于軟等等。

（三） 公務員內在激勵機制不足，地域之間、上下之間不平衡

1.體現在職務晉升上。受傳統“官本位”及當前社會評價影響，公務員從政擔任領導職務愿望強烈，這與92%以上為科級職務的現實相比反差巨大。一方面僧多粥少，就那么幾個領導職數，受益面很窄；另一方面機構級別很死，尤其是基層縣市，一般是科級，再就是處級，上升空間很小，這些因素給予基層公務員的往往是“負向”激勵，容易滋生浮躁心態，“當一天和尚撞一天鐘”。

2.體現在工資待遇上。公務員工資由職務、級別工資和工作津貼、生活補貼構成。從全國看，職務和級別工資標準一致、但基數較小，工資差別主要體現在津補貼方面，區域經濟實力及個人職務起決定性作用。以職務確定職務工資，職務對應級別和津補貼標準，級別對工資影響不大；工資晉升按考核年度稱職結果每2年晉一檔、5年晉一級的正常晉升機制時間跨度較大。區域之間層級的差異，從部委到省級再到縣鄉級，工資呈倒金字塔結構，以職定薪的格局帶來工資正向激勵作用小，導致基層公務員工資普遍晉升不上去、享受不到改革發展成果。

3.體現在權責均衡上。基層處于改革發展穩定的最前沿，政策落地、為民服務的第一線，與省級以上機關形成鮮明對比，基層工作任務重、責任壓力大、條件比較艱苦，與可支配的資源、所處的社會地位以及公共權力不相稱，權責利不對等，“人往高處走”、“孔雀東南飛”現象普遍，導致基層公務員來源不足、隊伍不夠穩定、能力素質和思想作風不適應等問題。

二、完善我國公務員職位分類管理制度的對策建議

當前，我國發展進入新階段，改革進入攻堅期和深水區，對國家治理體系和治理能力現代化提出了新的更高的要求。習近平總書記指出：實現黨的十八大確定的各項目標任務，關鍵在黨，關鍵在人，關鍵在于建設一支宏大的高素質干部隊伍。因此，加強公務員隊伍分類管理，充分調動各級各類公務員積極性，必須切實加強不同類別職位研究，及時出臺相關管理辦法，形成職位分類管理的法規體系，健全完善內部激勵機制，加強不同類別間公務員交流，不斷推進中國特色社會主義公務員制度體系日臻完善，為全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅強組織和法律保證。

（一）加強頂層設計，及時研究出臺行政執法類、專業技術類公務員職位管理辦法

推進國家治理體系和治理能力現代化，要以科學完備的公務員制度體系和高素質的公務員隊伍作支撐、作保證。推進公務員制度建設是一項系統工程，涉及領域廣、環節多、有些還牽涉到利益格局調整，必須從宏觀、全局和戰略上統籌謀劃。當前，最緊迫的就是要按照十八屆三中全會部署，把深化公務員分類改革作為公務員制度建設的重點，充分吸取公安系統、深圳等地試點經驗，著手文件起草，廣泛征求意見，充分聽取基層聲音，盡快出臺《行政執法類公務員管理規定》、《專業技術類公務員管理規定》和相配套的有關辦法，加快形成專業技術類、行政執法類公務員管理制度。

同時，兩項法規出臺后，抓緊按照自上而下、先易后難、穩妥推進的原則，結合各部門和地方實際，科學界定職位范圍，根據條件成熟程度逐步入軌實施，盡快把專業技術類和行政執法類公務員從綜合管理類公務員分離出來，實現不同類別公務員分渠道發展、精細化管理，徹底改變以往“大一統”的粗放管理方式，切實解決公務員職業發展通道單一、千軍萬馬擠獨木橋、薪酬待遇不公等問題，努力提高公務員隊伍專業化水平。

（二）加強調查研究，健全完善公務員職位分類管理的政策法規體系

十八屆四中全會強調：法律是治國之重器，良法是善治之前提；應實現立法與改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。當前，深入推進以轉變政府職能為核心的行政體制改革、加快建設法治政府和服務型政府，迫切要求立法先行，發揮立法的引領和推動作用。從以下三個方面進行健全完善：

1.適時修改，縮減公務員法適用范圍。將公務員范圍七類機關中審判、檢察機關單列出來，實行統一、分類管理，推進法官、檢察官等法治專門隊伍正規化、專業化、職業化；取消參照管理單位，與事業單位改革同步推進，將已參照公務員法管理的事業單位剝離出去，全部推行崗位管理和聘任管理，減少公共財政負擔，增加向基層轉移支付力度。

2.加快建設，形成職位分類法規體系。在完善公務員法基礎上，牢固樹立問題導向，結合我國職位分類管理模式的推進和實踐經驗，借鑒西方比較成熟的職位分類法律制度，把加強頂層設計和摸著石頭過河結合起來，堅持整體推進和重點突破，及時研究出臺《職位分類法》，細化完善與之相配套的綜合管理類、專業技術類、行政執法類等管理辦法，加強不同類別不同職位分析研究，按照十八屆四中全會要求，明確職位資格、規格、職責、權限、責任等具體標準，切實推進公務員機關的機構、職能、權限、程序、責任法定化，規范黨政主要領導干部職責權限，形成各級各類公務員“權力清單”和“責任清單”制度，構建起以職位分類法為主體、以綜合管理類等管理辦法為支撐的立體式職位分類體系，保證各類公務員分渠道發展、精細化管理和專業化建設，為建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府提供制度保障。

3.注重立法公開透明。公務員法規定：專業技術類、行政執法類公務員職務設置、與級別的對應關系等，由中央公務員主管部門另行規定。在推進公務員分類管理特別是涉及到基層公務員分類管理的制度體系建設上，更應認真聽取基層聲音，汲取人民智慧，把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，增強法律法規的及時性、系統性、針對性和有效性。

（三）建立健全制度，激發黨政機關各類干部隊伍活力

1.推行公務員職務與職級并行，職級與待遇掛鉤制度。黨的十八屆三中全會將“推行公務員職務與職級并行，職級與待遇掛鉤制度”上升到國家政策層面，主要目的就是在基層縣市職務晉升難的情況下，通過強化職級規范提升公務員的工資福利待遇，調動基層公務員的積極性。

（1）普遍提高公務員基礎工資。在國家經濟實力增強的基礎上，在全國范圍內統一提高職務工資和級別工資水準，縮小不同職務間工資差距；規范地區間津補貼發放標準，實現東西部、上下級之間動態平衡，防止差距過大；建立工資正常增長與GDP增長、CPI漲幅正向浮動機制，確保改革發展成果同步共享。

（2）改進公務員職務設置辦法。突破公務員法“鄉鎮不設科級非領導職數”的規定，按照綜合管理類公務員非領導職務設置辦法，適時在鄉鎮設置主任科員以下非領導職數，將符合條件晉升、暫時不適合擔任領導職務的公務員予以調整提拔。改進當前領導職務多、非領導職數少的現狀，適當精簡領導職數，擴大非領導職數設置比例，如調研員、主任科員按正處級、正科級1：1配備，副調研員、副主任科員按副處級、副科級1：1.5配備，把非領導職務成為晉升領導職務的必要臺階，實行擇優競爭晉升，確保即使晉升不上領導職務也可以享受有關待遇。

（3）實行職級與待遇掛鉤。當前，在公務員法規定的制度框架、保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變的情況下，建議改變工資晉升2年1檔、5年1級為1年1檔、3年1級，建立依據任職年限、工作實績、考核結果等條件晉升職級的制度，堅持職務和職級“兩條腿”并行，強化職級在確定干部工資、福利等方面的作用。

2.加快建立行政執法類、專業技術類公務員和聘任人員管理制度

（1）科學劃分職位范圍。將機關中單純從事專業技術工作、為機關履行職責提供專業技術支持和服務的公務員，如法醫、刑事技術鑒定等人員，劃為專業技術類公務員進行管理；適應政府職能轉變和轉型期機關工作對專業化要求越來越高的實際，進一步拓寬專業技術類職位設置范圍，如宏觀經濟部門經濟學方面專家、環保部門環保方面專家、衛生計生部門醫保計生方面專家、權力機關法律方面專家，都可以實行專業技術類管理，確保讓“專業的人專心做專業的事”，實現“適才適用”。將機關中依照法律、法規對行政執法相對人直接開展征收、稽查、強制、處罰等一線執法人員，劃為行政執法類公務員進行管理，實行單獨的職務序列。

（2）建立符合專業技術類和行政執法類職位特點的管理制度。專業技術類公務員，重點是建立符合專業性人才成長規律的引進、培養、選拔、評價和使用制度，形成“擇天下英才而用之”的任用制度，解決機關急需的專業人才引不進、管不好、留不住的問題。行政執法類公務員，重點是通過精細化管理，優化執法隊伍，提高執法效能和公共服務水平。通過設立與綜合管理類對應但有區別的職務與級別晉升制度，使專業技術類和行政執法類獲得除行政級別提升外更多的發展空間和通道；通過建立相應考核體系激發公務員安心本職工作、提升技術等級、提高工作效率，從內部激發公務員積極推進政府從全能政府、管制型政府向有限政府、法治政府、服務型政府轉變，為社會、群眾提供更好更優的公共服務。

（3）完善聘任人員管理制度。著眼為機關少量專業性較強的職位和輔助性職位提供更為開放靈活、高效便捷的用人方式，打通黨政機關、企事業單位、社會各方面人才順暢流動的制度通道，明確聘任職位范圍，完善職位聘任配套制度，創新聘任合同管理，形成“不求所有、但求所用”、具有國際競爭力的人才制度優勢和聘任制公務員管理制度體系，增強制度的吸引力。

3.完善公務員特別是基層公務員錄用制度，實施分類考錄、分類考核、分類培訓，形成務實管用、簡便易行考錄機制

（1）改進考錄管理機制。公務員考錄作為黨政機關補充工作人員的主渠道，必須堅持依法科學考錄，把考錄各個環節的作用都充分發揮出來。繼續把“凡進必考”和“陽光考錄”放在首位。特別注重報名前職位分析和資格條件設置，堅持職位、條件、政策、程序和結果“五公開”，堅持考試與考察相結合，突出“德才兼備、以德為先”用人標準，注重錄用公示和試用環節，發揮考錄各個環節有序銜接、同頻共振的整體效能。改進考錄管理機制。暢通考錄和遴選機制，考錄主要面向社會沒有公務員身份的人員報考，遴選由市級以上機關面向基層機關公務員進行競爭性轉任，暢通基層公務員上行通道；考錄每年組織一次、遴選每2年組織一次，不同層級遴選交叉進行，確保基層安心工作。改進省市縣鄉四級聯考機制。基層鄉鎮錄用公務員，省級公務員主管部門可以授權由設區的市統一組織考錄，便于降低考錄成本，提高考錄質量。

（2）完善基層錄用制度。基層公務員是黨在基層的執政骨干，是黨和政府聯系群眾的橋梁和紐帶。做好基層公務員錄用工作，有利于提高公務員隊伍整體素質，改善公務員隊伍來源結構。針對完善基層公務員考錄、適當降低進入門檻，中央近期制定了《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考試錄用工作的意見》，提出了降低職位學歷、放寬專業限制、調整報考年齡、擴大報考范圍、合理確定開考比例、單獨劃定分數線等6方面舉措，應在基層公務員考錄中切實落到實處。當前，應加大從服務期滿、考核合格的大學生村官等服務基層項目人員中定向考錄比例，組織從優秀村黨支部書記（主任）、縣鄉事業單位人員、非干部身份人員和“兩新組織”等一線人員考錄鄉鎮機關公務員，確保把熟悉基層情況、安心基層工作、為民服務意識濃的“永久牌”干部選拔到基層工作。

（3）推進分類管理配套制度。公務員分類入軌實施后，及時加強分類考錄、培訓、考核等相關配套政策研究。把好公務員進口，分類確定不同職位資格條件，分類設置考試測評內容，真正把機關、職位需要的人才選拔出來。加強公務員考核，根據不同類別公務員崗位職責，設置符合職位特點的科學合理的考核指標，把考核用在平時，堅持定期集中考核，用好考核指揮棒，充分發揮考核的管理、導向、激勵、約束功能，為公務員培養和任用提供依據。堅持分類開展培訓，圍繞堅定理想信念、加強黨性修養、提升職業道德水平，改進工作作風、增強履職能力和更新知識，開展有針對性的培訓，提高公務員專業化水平。

（四）堅持黨管干部原則，突出好干部標準，實現不同職位公務員有序交流

1.堅持黨管干部。我們黨是執政黨，是中國特色社會主義事業的領導核心，用人權是最重要的執政權。貫徹黨的干部路線方針政策、堅持黨管干部原則，是我國公務員制度區別于西方國家公務員制度的首要特征，是我國公務員制度具有中國特色的重要體現。因此，公務員職位分類改革的入軌實施、法規及配套政策的出臺及公務員隊伍科學管理等，都需要在黨的領導下依法進行，都必須緊密結合中國實際，不允許走“兩官分途”、政務官和事務官分設那一套，真正把黨管干部原則和依法管理有機結合起來，鮮明地體現公務員職位分類管理的社會主義性質和中國特色。

2.突出好干部標準。高素質公務員隊伍是由一個個好干部組成的。習近平總書記在2013年全國組織工作會議上提出的好干部“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”20字標準，是德才兼備在當今形勢下的具體化，必須貫徹到建設高素質公務員隊伍的全過程。分類改革后，應把好干部標準精準落實到不同職位類別、不同層級公務員行為理念中，成為每名公務員的堅定信仰，落實到公務員管理的方方面面。分類入軌實施后，要在黨的領導下，切實把政治上靠得住、工作上有本事、作風上過得硬、人民群眾信得過的好干部選拔到各級領導崗位，特別注意選拔原則性強、一身正氣、不跑不要，一心工作、敢抓敢管、口碑好、貢獻大的干部，牢固樹立起重品行、重基層、重實績、重公認的用人導向。

3.推進各職位公務員有序交流。交流是優化公務員隊伍結構、豐富工作履歷、提高素質能力的有效舉措。公務員職位分類管理入軌實施后，在一個單位內部既有綜合管理類公務員、又有專業技術類和行政執法類公務員，必須統籌把握各類別公務員職位特點，建立健全不同職位類別公務員有序交流的激勵機制，保持各職位類別公務員在相對穩定的基礎上，推進各職位公務員分渠道發展、專業化建設，推進實現精細化管理、有序化交流，充分調動每一名公務員積極性，凝聚起推進全面深化改革、實現國家治理體系和治理能力現代化的強大合力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕張柏林.《中華人民共和國公務員法》釋義〔M〕.北京：中國人事出版社，2005：03-04.

〔2〕公務員法學習讀本〔M〕.北京：光明日報出版社，2005：39-41.

〔3〕《中華人民共和國公務員法》實施方案〔Z〕.2006：24-35.

〔4〕袁璟.淺論深圳市公務員的分類管理改革〔J〕. 魅力中國，2011，（21）：239.

〔5〕徐莉萍.我國公務員職位分類制度研究〔D〕.昆明：云南大學，2010：18-19.

〔6〕孔德亞.中國公務員分類管理制度研究〔D〕.鄭州大學2011：18-20.

〔7〕黨的十八屆三中全會《決定》學習輔導百問〔M〕.北京：學習出版社，2013：209.

〔責任編輯：張平凡〕