北洋政府時期地方警察教育述評

文/施 崢

北洋政府時期地方警察教育述評

文/施 崢

北洋政府時期，在“統一教育，集中警權”方針的指導下，將警官教育權收歸中央，地方漸次停辦警官教育，專注辦理巡警教育在基層警察教育的普及方面取得了較大發展。較之清末的地方警察教育，北洋時期中央主管部門對地方警察教育的控制和影響明顯增強，軍事因素的影響更甚，專業警察教育也取得了突破性發展，這些都為以后的地方警察教育奠定了基礎。

北洋政府； 地方警察教育；警官教育；巡警教育

北洋政府時期的警察教育，上承清末初創警察教育之余緒，下啟南京國民政府全面發展警察教育之先河，是中國近代警察教育史上的一個重要階段。這一時期的警察教育主要按照中央集中辦理警官教育、地方各自負責巡警教育的原則展開，并在巡警教育的普及方面取得了較大進展。

一、北洋政府時期的地方警官教育

北洋政府成立后，為改變清末警察教育“學堂多，則遴選不必精；統系紛，則精神不必澈”的局面，制定了“統一教育，集中警權，注重實用，以期整飭地方警政”的基本方針。［1］（p1）根據這一方針，內務部于1912年10月發出通令，將各省原有警官教育一律取消，僅在京師設立開展警官教育的警察學校，其目的在于將有限的資源保障中央一級的警官教育，并通過對警官教育的獨控，擴大對地方警政的影響。但由于此時許多省份于清末創辦的高等巡警學堂尚未有學生畢業，若驟行停止的話，無疑會造成警察教育資源的浪費。奉天、四川、廣東等省以地方急需人才，而學生中斷學業十分可惜等理由申請 “準予暫行仍舊，俟現在各生畢業再行遵令停辦改組法政專門學校”。［2］考慮到地方上的實際情況，內務部對此表示了同意。

內務部通融的做法使一些省份以為警官教育仍可以變通方式在地方辦理，甚至一些省份積極籌劃新的警官教育形式。江蘇省議會曾擅自議決將原警官養成所改設江蘇省立警察學校，并于1913年11月1日在《申報》上刊登招生廣告。［3］奉天省議會擅自議決將“未受教育警官擬照講武堂成案分班來省傳習”。［4］山西省設立警察專門學校，浙江省設警務研究所。后經內務部的再三敦促，絕大多數省份都在原有高等巡警學堂在校生畢業后遵照中央指令停止辦理，或改建為法政專門學校。

1915年7月，內務部為改良全國警政起見，在京師成立了養成各省“模范人材”的地方警察傳習所，除內務部特選學員外，其余學員均由各省巡按使和京兆尹從現任警務人員中選送，計劃畢業后發還原派省份督促中央改進警政計劃的實施。內務部于1916年11月頒布《各省警察傳習所章程》，要求各省在1917年7月前一律開設警察傳習所。按照內務部的設計，各省警察傳習所設于各省省會，直轄于該省警察主管機關，學生分保送和招考兩種，前者占三分之二，主要以現任巡官及警佐為招生對象，由省長或警務處長保送，每廳不少于10人，每縣不少于1人；后者占三分之一，從自愿報名的警察學校1年以上和法政學校1年半以上畢業生中考選，所有學員的學制均為1年。該章程突出了與地方警察傳習所的關系，不僅開設的課程與后者基本一致，而且要求各科教員必須由地方警察傳習所畢業生兼任，在內務部頒定統一教材之前，可由各科教員參照地方警察傳習所課本予以編訂。［5］（p22）為進一步貫徹中央的統一政令，內務部復于1918年7月頒布《各省警察傳習所畢業后推行辦法》，規定各省警察傳習所學員畢業后根據其原有資格分別任用，其中保送學員仍回原單位任原職，同時兼任巡警教練所教習；考選學員則分發到各地巡警教練所任專職教習。［6］從學員資格和畢業后的職級獎勵制度來看，各省警察傳習所的教育程度介于警官教育和巡警教育之間，具有一定的過渡性質。北洋政府設立警察傳習所是出于統一地方警政的暫時應急之舉，并無長遠的規劃與設計；而能夠遵章設立警察傳習所的省份有湖南、甘肅、湖北、福建、江西、察哈爾、熱河、山西、遼寧、黑龍江、江蘇、吉林等［7］（p42），尚不到全國的半數。

進入20世紀20年代以后，清末地方興辦警官教育的余緒既已過去，各地警政亦陷入了軍閥混戰的泥沼而難以自拔，不復當初積極開展警官教育的勇氣和能力，除內務部警官高等學校及少數地方擅自辦理的短期警官培訓機構外，再無正規警官教育機構的出現。

二、北洋政府時期的地方巡警教育

在警官教育完全集中于中央之后，各地對巡警教育的關注與投入也相應增強，地方警察教育的普及程度隨之提高。

在普通警察的招募方面，北洋政府曾于1914年4月2日公布《招募巡警條例》，對應募者的年齡、身體條件等作了規定，但并未要求新招募的巡警必須先受訓練，致使巡警素質良莠不齊，混亂不堪，直接影響了地方警政建設的順利進行。各地早期開展的巡警教育主要從未受警察教育的在職巡警中抽調部分人員輪流進行培訓，以提高其職業基本素質。以江蘇省為例，該省頒布的《江蘇省暫行各縣警察教練所細則》中明確規定，“原有之警察未經訓練者，須分期抽調入所教練”，“原有之警察雖曾受教練而未及格者，亦應抽調入所補習”。［8］（p502-503）北洋政府初期的巡警培訓不僅仍保持了清末的巡警教練所，且所設課程也與清末大致相仿，但因受訓的多為在職巡警，基層警力又普遍緊張等因素的影響，各地在訓練時間上明顯縮短，一般僅為3個月。

北洋政府早期巡警教育發展的最大障礙在于從清末延續下來的重官輕兵的做法，這影響到了各地對巡警教育的重視度。截止1913年5月，江蘇省先后開辦巡警教練所的縣有：江都、海門、泰縣、常熟、昆山、上海、寶山、武進、無錫、丹陽、金壇、靖江、鹽城、沛縣等，不到全省60個縣的三分之一，其中江都、海門兩縣還是清末開辦的。［8］（p503）警察教育開展較早且較受重視的江蘇省尚且如此，其他省份的情況大致可知。

1917年4月召開了全國警務會議，會議決定將巡警的招募和訓練統一起來，擬訂了《招募巡警大綱》和《教練巡警大綱》。內務部在審核這兩個大綱的基礎上制定了《招募巡警章程》和《巡警教練所章程》，于同年11月1日通咨各省區貫徹執行。這標志著巡警教練所的工作重心從調訓在職巡警轉向訓練新招警。為進一步普及巡警教育，該章程還規定，各省省會、商埠和各道的警察廳局也可在其所地設巡警教練所一處，如果獨立舉辦有困難，可以聯合設置，其設置地點由省長或警務處長確定。為保證巡警教練所的經費和師資，章程規定巡警教練所由同級警察官署領導，所長和教員也由同級警察官署的職員兼任。巡警教練所開設的科目雖未做大的調整，但操練和警察要領被提到首要位置，而在省會和商埠還增設了駕駛術、游泳術和外國語等課程。［5］（p24）由于《巡警教練所章程》頒布時，各省原有警官教育機構已基本停辦，警察傳習所的學員也將畢業，在一定程度上提供了經費和人員的保障，巡警教育以較快速度在全國多數地方普遍開展起來。

此外，京師等一些地方為滿足對基層巡警的急需，還設有募警訓練所或募警講習所，對新招募的巡警進行為期2周的崗前培訓，經考試合格后便可獲得巡警資格，遇缺傳補。［5］（p221-224）這是巡警教育的變通補充形式。

三、北洋政府時期地方警察教育的基本特征

首先，中央主管部門對地方警察教育的控制和影響明顯增強。與清末地方各自為政、中央僅做引導的情況相比，北洋政府對地方警察教育的實際領導能力顯著提高。一方面，在賦予地方警察主管機關巡警教育權的同時，內務部通過《招募巡警條例》、《招募巡警大綱》和《教練巡警大綱》等一系列法規和政令的下達，規范了各地巡警招募和訓練的標準。另一方面，中央力排眾議，獨掌警官教育大權，希冀加強對地方警政的控制。從地方警察傳習所開始，中央警察教育機關的畢業生有相當一部分人被分發到地方警察教育機關充當教員，他們成為警官教育與巡警教育間的橋梁。當然，這種聯系完全是一種以京師為中心，自上而下的單向輻射。

其次，軍事因素對地方警察教育的影響未減反增。在軍閥掌控各地軍政大權的北洋政府時期，京師及各省區警察負責長官多系行伍出身，這在為軍人大量涌入警察界提供方便的同時，也對各地的警察教育內容、組織管理等方面產生了諸多影響。以京師為例，京師警察廳于1914年2月接管內務部警察學校附設巡警教練所，開始辦理巡警教育。中間多次停辦和恢復，直到南京國民政府接管京師之后才與募警講習所合并改組為警務訓練所。［9］（P44）“首善之區”尚且如此，京師以外的地方警察教育，處境之艱難，就更不難想象了。

再次，隨著專業警察隊伍的建立和發展壯大，相關專業警察教育也實現了從無到有的突破，逐漸開展起來。北洋政府成立后，為適應治安管理和行業建設的需要，借鑒歐美警察專業分工的經驗，陸續建立和發展了消防警察、鐵路警察、水上警察、礦業警察等專業警察隊伍，并逐漸由京師和大中城市向地方推廣。為配合提高各類警察人員素質的需要，有關主管部門還因地制宜地開展了多種形式的警察教育訓練。例如，山東省沿海設有水上警察，水巡教練的內容包括警察講義、水警章程、各種法令、駕駛訓練、操法、地理等等。［8］（p487）東省鐵路（即中東鐵路）警察處則以中央路警畢業生擔任路警教練所教練，抽調各段隊警察輪班教練，3個月為1期，畢業后按考試成績，定為一、二、三等警察。［8］（p474-477）

另外，北洋政府時期的地方警察教育是在清末的基礎上發展起來的，因而也延續了清末排斥警校畢業生、任人唯親的弊端，這樣，許多不符合條件的地痞流氓和不學無術之徒通過各種途徑進入警察隊伍，在敗壞職業風氣的同時，也給巡警教練造成了極大的困難。

（責任編輯：元 木）

［1］兼署內務總長范源廉呈大總統擬辦警官高等學校培養警察全材繕具章程請核示文［Z］.北京市檔案館藏警高二十五年夏季學員畢業紀念冊.

［2］ 內務部訓令第528號：廣東巡按使公署咨文［Z］.南京：中國第二歷史檔案館藏，檔案號：內務部卷2714.

［3］ 令江蘇民政長該省警察學校應準暫設本班畢業即行停止甲種生亦毋庸另行招考由［Z］.南京：中國第二歷史檔案館藏，檔案號：內務部卷2701.

［4］ 咨行準省議會議決未受教育警官擬照講武堂成案分班傳習請立案由［Z］.南京：中國第二歷史檔案館藏，檔案號：內務部卷2693.

［5］ 內務法令輯覽（第4冊）［G］.北京：印鑄局，1917.

［6］ 各省警察傳習所畢業后推行辦法［Z］.南京：中國第二歷史檔案館藏，檔案號：內務部卷2711.

［7］ 包明芳. 中國警察教育之過去現在與將來［J］.現代警察，1934-2（1）.

［8］ 韓延龍、蘇亦工.中國近代警察史（上）［M］.南京：社會科學文獻出版社，2000.

［9］ 蔡恂.北京警察沿革紀要［M］.出版社不詳，1944.

A Review of the Local Police Education in the Period of Northern Government

Shi Zheng

K258

A

1005-9652（2016）02-0175-03

施 崢（1976—），女，浙江杭州人，浙江警察學院社會科學部副教授，博士。