試述依法行政與檔案行政權力清單的關系

江志華/河南中醫學院第一附屬醫院

依法行政是法治社會對實施行政管理的基本要求。根據國務院的部署，2016年將在全國市縣兩級全面實施權力清單制度。屆時全國市縣兩級檔案行政管理機關，都將開展檔案行政權力清單的制定工作。在這項工作中，如何以法治理念、法治思維看待和處理好依法行政與檔案權力清單間的關系至關重要，本文就此作一探討。

1 檔案行政權力清單具有法律屬性，但不等于法律

權力清單制度已在一些省市實施了多年，學術界對權力清單制度的研究與討論也頗為熱烈。近年來，權力清單及權力清單制度已成為理論界的熱點話題。在有關權力清單與權力清單制度的相關討論中，出現了“行政權力進清單、清單之外無權力”[1]和“將‘依法行政、依清單行政’的理念融入權力運行的每個環節”[2]的兩種觀點。這兩種觀點將依法行政簡單地等同于“依清單行政”，應當澄清。

首先，檔案行政權力清單具有法律屬性。關于行政權力清單的法律屬性，法律界認為：“權力清單是具有嚴格的行政法屬性的，不應當與行政政策相等同。”[3]“權力清單是地方行政機關制定的規范性法律文件，具有明顯的法律屬性。”[4]上述觀點強調權力清單具有行政法屬性，認為權力清單具有行政組織規則的屬性、行政行為規則的屬性、行政實體法的屬性、監督規則的屬性，以及行政程序規則的屬性[5]，“不應當與行政政策相等同，如果僅僅將其處理成一種權宜之計，就會大大降低權力清單在行政法治中的價值。”[6]據此，可以認為檔案行政權力清單具有法律屬性。

其次，檔案行政權力清單不等于法律。檔案行政權力清單具有法律屬性，是不是說檔案行政權力清單就是法律，就等同于法律了呢？當然不是。雖然權力清單具有法律屬性，但它還不具備成為法律的必要條件，要滿足這些條件，還必須用行政法的相關理念和制度對其進行“構造”。“權力清單的行政法構造是指用行政法手段對行政權行使中的具體類型進行列舉或者概括規定，進行許可或者禁止規定的一個行政法手段，通過該手段使特定行政主體所行使的行政權力反映在一個具有細目的清單之上，使這個清單能夠為行政主體的權力行使提供依據，并能夠通過該清單對行政主體的非理性權力行使進行約束。”[7]即用行政法明確行政主體資格、明確行政權力的概念、明確行政權力的微觀內容；厘清行政權的職能權限、地域權限、層級權限、事態權限、幅度權限；通過實體規則和程序規則的權力、常態性與個案性的權力、羈束性與裁量性的權力、立法機關與行政機關的權力來進行構造。

再次，依法行政不等于依檔案行政權力清單行政。在推行檔案行政權力清單制度時，不能把具有豐富依法行政內涵的檔案行政權力清單，簡單地解讀為依檔案行政權力清單行政。至于“行政權力進清單，清單之外無權力”“依清單行政”“不屬于清單列舉范圍內的職能和權限，行政機關不得為之”[8]等認識，“不僅使行政機關的依法行政變成了‘依權力清單行政’，更為嚴重的是，在使權力清單凌駕于法律之上、使權力清單的定位僭越法律的同時，將使行政機關和公眾對權力清單的性質和功能產生錯誤認識，從而可能阻礙權力清單制度的順利實施。”[9]

2 檔案行政權力清單必須具有法律依據，但不能隨意增減

檔案行政權力清單具有法律性質，但這一性質并不是來源于檔案行政權力清單本身，而是來自于授予這些檔案行政權力的法律，即“權力法定”。“權力法定”決定了檔案行政權力清單必須具有法律依據，但檔案行政權力清單由檔案行政管理部門制定也帶來一些問題。

首先，一紙檔案行政權力清單難以窮盡所有法律所授之權。從理論上講，根據“法無授權即禁止”的要求，只要將法律授予的所有行政權一一列舉出來，就可以實現對全部權力的管控，但在實踐中很難做到對所有行政權力進行窮盡列舉，這是由于“行政權力的存在具有多維度的特點”[10]。“實踐中，出于便利性考量，決策者制定權力清單往往只能從一個維度出發去界定并公布其權力，而忽視行政權力的其他維度特征。一個理想的、窮盡的權力清單，不能僅僅是對權力的靜態描述，還需要展示權力運行的動態過程”[11]。

其次，檔案行政管理部門制定權力清單，使法外設權成為可能。有研究者質疑權力清單制度有“設立法外標準”之嫌，即認為由行政管理部門來制定權力清單，會帶來“依法行政”還是“依清單行政”的困惑。由于我國的行政依據非常龐雜，許多在實際工作中享有行政職權的行政機關或授權單位及有關權力實際擁有者，并不明確自己擁有的行政職權，很容易在制定行政權力清單時，將本不屬于自己的行政權力事項列入到檔案行政權力清單之中。“權力清單制度的作用主要體現在政府將自身法定的權力公布出來，它本身既不能‘新設’權力，也不能擴大權力的范圍。權力清單制度不是給政府一次‘自我設權’的機會，而是要求政府厘清其已經獲得的權力范圍。”[12]在制定檔案行政權力清單時，各級檔案行政管理部門不能任意設置檔案行政權力清單的內容，檔案行政權力清單本身要具有“合法性”，任何與法無據或與法律規定相抵觸的內容都是違法的。

再次，檔案行政管理部門制定權力清單，使通過放棄權力避責成為可能。權力清單的制定權是把雙刃劍，一方面使得法外設權、隨意擴大權力成為可能，另一方面使得通過有意回避權力、放棄權力來逃避責任成為可能。“現實中，一些地方和部門對于自身法定職責消極對待，尤其是對于一些繁瑣的、‘油水少’的事項，常常出現部門間相互之間推諉、‘互踢皮球’現象。”[13]因此，在制定檔案行政權力清單時，既要注意規范檔案行政清單本身設置的合理性，防止遺漏檔案行政管理部門的法定職權，也要明確檔案行政管理的職責是法律規定的，任何人的任何不履行法定職責的行為都是瀆職行為，都要承擔相應的法律責任。另外，任何人、任何單位都不得通過自設權力清單的方式，減少本單位或本部門的法定職責。

總之，檔案行政權力清單必須具有法律依據，但并不意味著可以隨意增減權力事項，或是任性而為。“在推行行政權力清單制度的進程中，須謹防權力清單隨意、濫用、異化等現象。不能借機把不在法定范圍內的行政權力攬進來，把法定范圍內的自身職責推出去，切忌變相為不依法定權限和程序進行的‘立法、修法’。”[14]

3 檔案行政權力清單是依法行政的手段，依法行政才是最終目的

首先，檔案行政權力清單是依法行政的手段，但不是唯一手段。權力清單使檔案行政權力得以公之于眾，使檔案行政管理實施者和行政相對人都對檔案行政管理部門擁有的檔案行政權力一清二楚，這樣既方便檔案行政管理者行使權力，也方便檔案行政管理相對人對檔案行政管理者使用檔案行政權力的行為進行監督。但是，由于法律法規不可能窮盡所有檔案行政管理事務，而檔案行政權力清單也不可能窮盡所有法律法規，因此機械地“依清單行政”“會引起是依法行政還是依清單行政的沖突”[15]。所以，檔案依法行政并不能簡單地等同于依檔案行政權力清單行政，依清單行政只是一種手段，而依法行政才是目的。

其次，依檔案行政權力清單行政是“表”，依法行政是“里”。檔案行政權力清單和檔案法定權力之間是一種反映與被反映的關系，兩者實質上并不是完全不同的標準。是否擁有法定權力是根本，列入清單的權力只是外在表現。依據清單行政只是表象，依法行政才是本質。依法行政必須表里如一，不能本末倒置。“權力清單本身不能和法律規范相沖突，清單的作用是使法律的規定以更加清晰的方式展現出來，這種展示不是具有決定性的效力依據。”[16]

推行檔案行政權力清單制度的根本目的，是廓清檔案行政管理部門行使的行政權力和權力的邊界，約束檔案行政管理部門的行政權力、保障檔案行政相對人的權利。在推行檔案行政權力清單制度的進程中，必須堅持以人為本、公開透明、服務便民、權責統一等原則，以法治理念、法治思維看待和處理依法行政與檔案行政權力清單之間的關系，全面發揮檔案行政清單制度的應有作用，助推依法治檔、檔案依法行政建設，服務社會大眾。

注釋與參考文獻：

[1]《安徽省人民政府關于推行省級行政權力清單制度的通知》.http://www.ah.gov.cn/UserData/DocHt ml/1/2014/4/22/2705045445466.html

[2]鄧敏.深圳市龍崗區行政權責清單的建設與完善[D].吉林大學,2015.

[3][6][7]關保英.權力清單的行政法構造[J].鄭州大學學報(哲學社會科學版),2014,06:64-69.

[4]林孝文.論地方政府權力清單的法律屬性[J].求索,2015,08:96-99.

[5]關保英.權力清單的行政法價值研究[J].江漢論壇,2015,01:114-121.

[8]袁維海,姚玫玫.有權必有責 曬權要曬責——安徽省探索行政權力、責任清單制度[J].安徽行政學院學報,2015,01:26-32.

[9]申海平.權力清單的定位不能僭越法律[J].學術界,2015,01:126-134.

[10][11]中國政法大學教授解志勇.三個基本問題的解決[N].社會科學報,2015-09-10003.

[12][13][16]張茂月.權力清單制度認識的幾個誤區與糾正——兼談制度完善的幾點思路[J].云南行政學院學報,2015,03:61-64.

[14]學者觀點摘編[J].中國老區建設,2014,06:21.

[15]譚焱恒.衡陽市推進權利清單制度建設的實踐與思考[J].管理觀察,2015,32:14-16.