巡回法庭試點下的跨區域環境司法聯動機制探索*

劉曉華

溫州大學法政學院，浙江　溫州　325035

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巡回法庭試點下的跨區域環境司法聯動機制探索*

劉曉華

溫州大學法政學院，浙江溫州325035

跨區域環境糾紛案件逐年增多，對于國家環境治理能力提出更高的要求。依賴行政解決跨域糾紛收效甚微，借助司法完善環境治理體系正是改革的題中應有之義。中共十八屆四中全會提出探索設立跨行政區劃人民法院，借最高人民法院巡回法庭試點運營，探索跨區域環境司法聯動機制，對于解決當前的跨行政區域環境糾紛具有重大意義。

巡回法庭；跨區域環境司法聯動機制；司法改革

伴隨多年粗放型的經濟發展方式，國家正處在嚴重的生態危機時代，環境保護備受關注。黨的十八屆五中全會通過了“十三五”規劃，將“綠色發展”作為五大發展理念之一，要求在改革和發展中全面推進生態文明建設。環境保護是一項涉及面廣、運作機制復雜的系統工程，也因此決定了區域環境保護的整體性特點。[1]在這完整的生態系統下，水、空氣等環境因素的流動性，使得跨區域污染問題在所難免，近年來頻發的跨界污染糾紛更是待解難題。

黨的十八屆四中全會提出探索設立跨行政區劃的人民法院。2014年12月中組部批準設立最高人民法院在深圳、沈陽的兩個巡回法庭試點，負責審理跨行政區域重大行政和民商事案件。基于此，在巡回法庭由理念走向實踐之際，探索設立跨區域環保法庭也具有了現實可行性。

一、跨區域環境問題的現狀與困境

環境本身具有的整體性、開放性、空間外延性等特點，決定了環境保護是一項復雜的系統工程。傳統的行政區域內的環境問題尚未解決穩妥，跨界污染又讓脆弱的生態系統雪上加霜。弄清跨域環境問題源頭，才是解決問題的出路所在。

(一)跨界環境污染事件頻發引人深思

伴隨生態危機的加劇，跨區域環境污染問題也日益凸顯。2005年松花江重大跨界水污染事故，2011年和2013年發生廣西賀江污染廣東用水的糾紛，類似跨界環境污染頻頻發生，使得跨區域環境治理備受關注。跨界污染不僅威脅著生態平衡，對人們生活甚至健康構成威脅，在某種程度上更是引發上下游之間的矛盾。跨界污染事件屢屢上演，不論是穹頂之下的“十面霾伏”還是家中“抗生素泛濫”的自來水，究其原因也是環境本身的流動性和開放性所致。而要應對此類風險，除了積極預防，事后救濟補償也是尤為重要。

(二)行政手段解決跨區域環境問題重重

對于跨區域環境問題，國外的研究和實踐成果較為突出，但大多數集中在政府治理層面。國內對于跨域治理問題，主要還是依賴行政手段，實行的是傳統點源環境治理，即以單個的企業或項目作為環境治理對象的環境治理理念或方式。[2]相比于國外區域間的合作機制，國內在政府間合作機制尚有很多空白，相關的生態補償機制也存在較大的缺陷。尤其對于流域跨界污染問題，流域管理機構缺乏足夠的權威與權力對上游政府進行懲罰。而下游政府職能通過協調的方式要求上游政府降低污染水平，但協調往往以失敗告終。單純依賴行政手段的傳統環境治理方式往往帶來政府失靈、行政成本過高等諸多詬病，而司法解決環境問題單純納入普通法院管轄，甚至行政區劃內的環保法庭都有較大的局限性。

二、跨區域環境司法聯動機制的價值分析

如前所述，單純依靠政府來治理跨區域環境問題困難重重，借助司法手段，尤其建立跨區域的巡回法庭不失為良好的構想。

(一)巡回法庭，實現司法獨立之保證

公正是法治的生命線，司法公正對于社會公正具有重要引領作用，而推動司法獨立被認為是實現依法治國戰略的關鍵。長期以來，司法機關內部不論是財政上還是人事任免上，都在很大程度上受制于行政機關或行政相關部門。現實中，在司法尚未完全擺脫地方政府的影響之下，尤其對于跨區域環境問題，涉及到行政區劃之間的責任分擔，地區法院很難擺脫做到司法獨立。而依托于最高法院下的巡回法庭，則完全不受地域、級別的限制，不以特定管轄區域作為審理案件的范圍，而是代表最高法院巡回到全國各地，流動性較強。通過直接受理原來由各省高院審理的二審案件，直接擺脫與地方政府的利益糾葛，可以更好地解決跨省區案件，同時更能保證司法獨立。而司法獨立，才能真正擺脫地方主義，切實公平公正地解決跨界環境問題。

(二)巡回法庭，完善環境治理體系之必然

隨著經濟的發展，區域間的交流不斷加深，新興的環境糾紛層出不窮。傳統的單一地域內的環境案件，可以在當地環境部門或司法部門得到解決。而對于跨區域環境糾紛案件，則難以依賴傳統的方式。十八屆三中全會提出要創新社會治理方式，推動治理體系現代化。基于此，對于跨域環境污染事件和糾紛案件，在跨區域間政府合作機制尚未建立完善之際，通過司法聯動機制，依托巡回法庭的構建，也是完善環境治理體系的必然要求。

(三)巡回法庭，跨界環境糾紛處理之良策

審判難，環境案件的審判更難，這在我國環境保護與司法實務屆已成為共識。而對于跨區域環境問題，更是比普通環境案件復雜繁瑣。正如最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林所說，“由于生態系統是不可分割的，水、空氣等環境因素具有流動性，而目前環境監管、資源利用是以行政區劃為界限，行政權力配置與生態系統相割裂的沖突，導致跨行政區劃污染問題不易得到有效解決”。[3]這也就不難理解，一些地方環境資源庭“零公益訴訟”的尷尬境地。而借助巡回法庭機制，精選環境審判人員，同時引入環境專業人員，科學、專業、集中處理跨區域環境問題，充分發揮司法專業化，不失為跨界環境問題解決之良策。

(四)巡回法庭，去除地方化的有效手段

在司法實踐中，一些當事人，特別是跨行政區劃案件的當事人，在案件訴訟中非常重視管轄問題。在案件審理中，跨界環境問題往往受到地方保護等因素的影響。在一方當事人所在法院第審理案件，即使法院公正裁決，外地當事人也會懷疑案件的公正性。正如國家法官學院教授張泗漢所言，目前地方黨委、政府的領導干擾辦案或者插手案件的司法地方化問題仍然存在。而實踐中，一些跨市區、省區案件的審理和執行中，地方保護主義干涉法院審判時有發生。而巡回法庭，超越行政區劃的局限性，真正做到以裁判者自居，保證審判公平和司法公正。

三、巡回法庭試點下的跨區域環保訴訟機制探索

依托于巡回法庭之下的跨區域環境治理問題，可以借最高院巡回法庭試點的東風，實現環境司法聯動機制的探索。而根據目前最高人民法院的巡回法庭試點看，將其運行模式照搬到環保巡回法庭顯然會照成水土不服。因此，在現有的巡回法庭運作機制上不斷完善，才能真正實現跨區域環境司法聯動，進而完善環境司法體系。

(一)環境資源巡回法庭的定位

巡回法庭是最高人民法院派出的常設審判機構，不是一個獨立的法院，巡回法庭的審級就是最高人民法院審級。環境資源巡回法庭①，相比于最高人民法院的受案范圍②，環境資源巡回法庭顯然要狹窄的多。一方面，環境資源巡回法庭應將跨區域環境案件作為主要或者是唯一的案源。考慮到跨區域環境糾紛的特殊性，尤其是案件的復雜性，將其納入高級人民法院同一審級。而在司法管轄范圍，對于跨區域環境糾紛涉及到管轄權異議問題，一般都要報請共同上級人民法院指定管轄。如此，在行政區劃內法院仍不能解決時，只能報請最高人民法院來指定管轄。為了避免管轄問題的模糊狀態，設立環境資源巡回法庭時有必要的。

另一方面，環境資源巡回法庭，要嚴格與地方環境資源審判庭相區別，同時在審判業務上也要界限明晰。環境資源巡回法庭，最為跨區域環境司法體系的主力軍，不應該也沒有必要與地方分擔案源。對于基層法院來說，應該更考慮當事人的訴訟便利以及結合當地實際情況來審理案件。環境資源法庭最多可以提供些指導，而不宜直接插手審理。

(二)環境資源巡回法庭的區域設置

根據現有的兩個最高人民法院巡回法庭試點，分別在廣東省的深圳市，相應的巡回區為廣東、廣西、海南三個省區，以及遼寧省的沈陽市，相應的巡回區為遼寧、吉林、黑龍江三省。而對于跨區域環境案件來說，單純考慮行政區劃是遠遠不夠的。環境資源，尤其是大氣、水、土壤資源因素對環境問題的解決至關重要。因此，建議在綜合考察環境資源的分布特征、區域地理特征、山脈、河流的分布等因素，分區分片管理。于此，對于跨流域案件等，可以更好地管轄，同時對于區域環境治理也是極為有利的。

(三)環境資源巡回法庭的人員設置

對于審判人員的選拔，應以辦案能力和審判經驗為標準，優先選用辦案能力突出和審判經驗豐富的審判人員。為保證司法獨立，可以借鑒巡回法庭試點經驗，采用電腦隨機分案。如此不僅可以防止地方政府的干涉，還可以避免庭領導干預。同時考慮到環境資源案件尤其是跨界糾紛案件數量相比普通民刑事案件較少，巡回法庭的人員是流動的。不設定固定的合議庭，不設固定的審判長，法官人人平等，皆可擔任審判長。而每名主審法官都配備相對固定的法官助理和書記員，于此，法官本人集中精力行使判斷權和裁決權，同時能最大程度地節約司法資源和人力資源。當然在審判方面，重大負責案件可以由巡回法官共同協商、投票決議，相應的巡回法官人員數量也要根據案情復雜程度予以安排。

(四)審判權運行機制的去行政化

在司法改革背景下，環境資源巡回法庭的建設則應迎合時代精神，堅持司法獨立，并逐漸實現審判權運行機制的去行政化在巡回法庭設置中，取消管理層級，真正實現主審法官、法官助理(人民陪審員)和書記員的單一審判隊伍。這種扁平化的管理模式，能在較大程度上去行政化，從體制機構上取消繁瑣的審批程序，真正保證“讓審判者裁判，由裁判者負責”。

(五)繼續完善領導干部干預司法預防機制

黨的十八屆四中全會提出要加強對司法活動的監督，完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。尤其對于跨區域環境案件，往往地方政府干預嚴重。依靠行政治理手段弊端重重，如相鄰行政區協調機制的不完善，導致處理跨界糾紛效率低下。而借助司法，則可以依賴公平公正原則，居中裁判。因此，對于案件中的行政干預司法的情況應嚴加預防和管制。通過案件記錄、通報和責任追究等制度，真正實現司法獨立，實現案件公平公正審理。

[注釋]

①為了與最高人民法院巡回法庭區分開，將跨區域環境資源審判庭稱為環境資源巡回法庭，體現了巡回法庭制下的跨區域環境司法聯動機制探索.

②巡回法庭的受案范圍，主要分為四大類，分別是：第一類，一審、二審或再審的民商事案件和行政案件，而此類案件在巡回區內應該是由最高人民法院本部受理的案件.第二類，刑事申訴案件.第三類，涉外民事案件和涉港澳臺民商事案件.第四類，一些程序性案件.

[1]楊妍，孫濤.跨區域環境治理與地方政府合作機制研究[J].中國行政管理，2009(1).

[2]曹樹青.論區域環境治理及其體制構建[J].區域經濟與產業經濟，2014(6).

[3]同[2].

D922.68；D926

A

2095-4379-(2016)21-0033-02

劉曉華(1989-)，女，山東泰安人，溫州大學法政學院，碩士研究生。

溫州大學2014年研究生創新基金課題《跨區域環境司法聯動機制探索—以巡回法庭為視角》的階段性成果(基金編號：3162014005)。