關于農村集體經營性建設用地入市的幾點思考*

倪海龍　楊亞東　徐雅蒙

南京農業大學，江蘇　南京　210095

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關于農村集體經營性建設用地入市的幾點思考*

倪海龍楊亞東徐雅蒙

南京農業大學，江蘇南京210095

農村集體經營性建設用地的入市，是當下中國土地改革的重要方向。但在試點地區的實際操作中存在著諸多難點和法律問題亟待解決，主要體現在：缺乏明確的價格機制；如何解決集體經營性建設用地抵押融資難的問題；小產權房是否可以轉為合法；縮小政府征收土地的范圍，使經營性建設用地可以自由進入市場；完善農民的社會保障，基本解決農民的后顧之憂等方面。解決這些難點與問題是推動其入市的關鍵。

農村集體經營性建設用地；價格機制；抵押；小產權房；土地征收

農村集體經營性建設用地，指農村集體建設用地中具有生產經營性質的土地?！锻恋毓芾矸ā方罐r村集體經營性建設用地的流轉。但經營性建設用地流轉的隱形市場大量存在，現行法律規定已不能與經濟形勢相適應。隨著十八屆四中全會的召開與相關決定的頒布，農村集體經營性建設用地改革已經是大勢所趨。但在其流轉過程中還存在許多問題，就此筆者提出了幾點思考。

一、未形成明確的價格機制

現下國家法律并未明確規定農村集體經營性建設用地的合法流轉，東南地區諸多村鎮的實際操作也僅僅是地方上的試點，不同地區在實際操作中對于流轉的土地價格定制也有較大出入，大抵上經濟發達地區該類土地流轉價格較高。就江蘇省常州市武進區為例，具體流轉方式大多為抵押，土地評估出來的價格參照國有土地，基本為同地段國有土地價格的三分之一，一般也只有江南農村商業銀行才會接受這樣的抵押。其他諸如安徽省、福建省具體操作方式及其價格相較而言又有較大出入。

缺乏明確的價格機制，可能導致地方上出現土地隱性操作的漏洞，村民集體的利益得不到有效保障。之于這樣的問題，或許可以仿照國有土地“招拍掛”制度，讓集體經營性建設用地的流轉更趨于透明，從而使得村民集體的利益得到進一步保障。

二、集體經營性建設用地抵押融資難

2015年中央一號文件提出，允許農村集體經營性建設用地流轉，并在多地進行試點。但《物權法》規定：農村集體經營性建設用地使用權不得單獨直接抵押，導致集體經營性建設用地無法發揮與國有土地相同的權利，使得參與集體經營性建設用地流轉的主體——企業與金融機構顧慮重重，失去了其對流轉市場應有的興趣，難以發揮集體經營性建設用地入市預期的效果。[3]實務中提供抵押融資的金融機構較少，很多金融機構不愿意提供抵押服務；由于集體經營性建設用地市場評估價格較低，導致貸款額度較少，很難滿足企業的需求；抵押貸款流程繁瑣、審批程序多、周期長，當企業出現資金短缺狀況時，企業無法利用集體經營性建設用地抵押來解決中小企業融資問題。[4]

筆者認為，相關機構盡快出臺法律法規，明確集體經營性建設用地使用權抵押的申請、審批、登記、發證、注銷等流程，確定抵押權人的權利與義務。參照國有土地，對農村集體經營性建設用地科學估價，對其使用權流轉抵押做出相應規定。[5]政府對抵押中的相關程序和要求作出規范，增加抵押權的實現途徑，在某些情況下政府可以提供信用擔保，較大程度地實現經營性建設用地的抵押權。

三、入市對“小產權房”的影響

小產權房由于其自身的優勢在農村大量涌現，政府屢禁不止，也由于其自身的獨特性使相關司法混亂。小產權房在我國的面積過大，牽涉到眾多公民的利益，法院不敢輕易裁判買賣合同是否有效，導致許多法院直接不予受理關于小產權房糾紛的案件。[1]隨著經營性建設用地入市之后，附著于其上小產權房是否可以轉變為合法用房引起學術界的熱議。有學者認為，即使經營性建設用地入市土地性質仍然是集體土地而非國有建設用地，因此附著于其上的房屋不在法律的保護范圍之內。

雖然倡導經營性建設用地實現與國有土地同地同價，但目前我國城鄉經濟水平差異較大，在短期內實現同地同價并不現實，所以附著其上的小產權房仍然具有較大的存在空間。在這次經營性建設用地改革中，小產權房問題如果不能得到有效解決，則會大大降低改革的效果。筆者認為，在經營性建設用地入市可以用作商業用途的前提下，附著于其上的小產權房也應當有限度地轉變為合法用房。所以國家應當出臺關于小產權房轉正的相關法律法規，符合規定和相關規劃的頒發房產證；不符合的，在給予一定補償的前提下予以沒收、拆除。[2]

四、完善土地征收的法律規定，縮小其范圍

當國家稅制改革之后，地方政府稅收極具減少，使得許多地方政府通過出讓國有土地增加財政收入，且土地出讓金占據較大的比重。因此經營性建設用地的流轉在一定程度上會抑制國有土地的買賣。《土地管理法》規定：只有國有土地才可以用于建設。由于房地產市場的火爆是許多地方國有土地供不應求，政府便征收經營性建設用地，將其轉變為國有土地，使經營性建設用地成為國有土地的后備資源。[6]政府的財政稅收將必然受到影響，這實際上也正是我國多年來該制度未能有效推廣的一個重要原因。

實踐中，為了穩定財政，獲得高額的利益，政府可能濫用職權，假借“公共利益的需要”強制征收經營性建設用地，改變其土地用途轉為國有土地，用以阻止經營性建設用地使用權的流轉。若如此，經營性建設用地使用權流轉將流于形式，無法發揮應有的實際效果，[7]即如果征地問題不能得到有效解決，經營性建設用地入市必然失敗。

筆者認為，必須同步改革現行的土地征收制度，嚴格執行土地征收范圍僅限于“公共利益”，并對“公共利益”做出具體的規定，應把經營性用地排除在土地征收的適用范圍外，只有這樣，才能給集體經營性建設用地流轉提供生存空間。

五、農民社會保障的完善

集體經營性建設用地入市，意味著農民手中的土地將日益減少，也就代表著農民在土地上的收入將降低。現實中農民的社會保障體系尚未完全建立，保障水平較低，僅靠現有的保障體系無法完全保障農民生活。

這讓農民產生了擔憂，感覺一旦失去土地將使他們失去其最后的生活保障，不能滿足他們的基本生活，處理不好容易成為經營性建設用地以及之后土地改革的強大阻力。所以在集體經營性建設用地入市的實際操作中，需要從法律上和政策上對農民的這部分損失給予足夠的補償，考慮到農民集體的現實情況，建議進行長期性的補償。在具體操作過程中，建議地方政府在給予交易雙方足夠意思自治的前提下，提供一定的偏益于農民集體的意見和建議，甚至可以考慮對農民集體進行一定的政策保護。不斷完善我國農村的社會保障體系，解決農民后顧之憂，才能使他們真心推動經營性建設用地流轉，較快實現城鄉一體化進程。

[1]何格，別夢瑤，陳文寬.集體經營性建設用地入市存在問題及其對策——以成都市為例[J].中州學刊，2016(02).

[2]高珊，呂美曄，金高峰，曹明霞.農村集體經營性建設用地流轉市場困境及啟示——以江蘇省調查為例[J].農業經濟，2016(01).

[3]郭玲霞.對放開農村集體建設用地流轉的若干思考[J].天津農業科學，2016(02).

[4]陸冠南，盛捷中.農村集體經營性建設用地入市背景下小產權房何去何從[J].法制博覽，2016(03).

[5]房紹坤.農村集體經營性建設用地入市的幾個法律問題[J].煙臺大學學報(哲學社會科學版)，2015(03).

[6]韓松.論農村集體經營性建設用地使用權[J].蘇州大學學報(哲學社會科版)，2014(03).

[7]張鵬.當前農村集體經營性建設用地制度改革若干構想[J].蘇州大學學報(哲學社會科學版)，2014(03).

F321.1

A

2095-4379-(2016)21-0047-02

倪海龍(1993-)，男，江蘇南京人，南京農業大學，2013級法學專業本科生；楊亞東(1993-)，男，山西晉中人，南京農業大學，2013級法學專業本科生；徐雅蒙(1995-)，女，河北廊坊人，南京農業大學，2013級法學專業本科生。

*南京農業大學國家大學生創新性實驗計劃項目(SRT)專項資金資助項目，“農村集體經營性建設用地入市的法律問題研究”的成果，研究方向：農業法(項目基金編號：1522A05)。