訴訪分離制度初探

羅劍銘

中國人民武裝警察部隊學院，河北　廊坊　065000

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訴訪分離制度初探

羅劍銘

中國人民武裝警察部隊學院，河北廊坊065000

當前，涉法涉訴信訪案件不斷攀升，已經成為我們不得不面對的問題。一方面，社會機制更加透明，更加公平公正，人們在追求公平正義的過程中就帶來了不斷的法律訴訟糾紛，但是由于法律法規和相關的社會保障機制的滯后性，不能給新的利益沖突帶來合理的解；另一方面，在那些本應該納入訴訟程序的案件卻由于種種原因進入了信訪渠道，導致了訴和訪的交叉，嚴重的干擾了司法機關正常的工作程序。因此，訴訪不分離不僅不利于當事人通過正常訴訟獲得公平正義，也不利于司法機關對涉法涉訴信訪矛盾糾紛的妥善解決，所以，訴訪分離制度的建立健全非常有必要。

訴訪分離；利益沖突；制度完善

當前，隨著依法治國方略的穩步推進，我們的時代正經歷著深刻的社會轉型和變革。在這一階段，社會價值多元化、矛盾沖突激增、利益訴求多樣化等，相應的，法院訴訟案件飆升，信訪局信訪量居高不下，造成了訴訪的大量問題的出現，引起了社會的強烈不滿。結合實際，我們可以得知，問題的出現不僅僅與當前社會問題有關，最主要的原因是訴訪制度的原因、是行業隊伍職業素養的問題、是文化價值觀的問題。對涉法涉訴信訪機制的改革是當前改革的一項重要內容，各部門相互盤根錯節，可以說相當復雜，而改革的核心關鍵內容當屬：訴訪分離制度。可以這么說，訴訪分離制度能否完善直接關系到涉法涉訴信訪機制改革的成敗。文章重點從與訴訪機制緊密相連的信訪導出機制、訴訟導入機制、終結退出機制、流轉機制進行討論，對訴訪分離制度初探。

一、訴訪不分成因

(一)社會文化背景原因

我國自古以來就有“以和為貴”的傳統文化觀念，民眾也對訴訟存在著羞恥與討厭等情緒，認為法律不是維護自身公平正義的手段，在遇到矛盾糾紛時，不通過正規的法律程序去解決問題，而是繞開正規程序，拉關系找人、上訪鳴冤等非正常渠道去解決問題，給社會帶來了不良風氣，“信訪不信法”、“信官不信法”等傳統觀念依舊大行其道。使得本該通過正常途徑公平公正的解決問題變成了最容易引發矛盾的上訪的方式來解決問題，上訪不成再進行訴訟，向司法機關施壓，造成了訴與訪的交織，矛盾不斷加劇。

(二)司法救濟有限性

所謂司法救濟就是國家運用權力進行社會關系調整，強制當事人履行法定義務，是一種救濟手段，具有最終效力。因此，為了防止國家公權力的濫用，法律對公民財產安全、人身安全的司法救濟行為設定了明確的框架，超出框架就屬于違法行為。這就導致了司法救濟的局限性，不可能不受限制、絕對的保護權利人的利益。訴訟具有有償性、機械性、復雜性和判決公正的相對性、權利實現的有限性等，這也就決定了司法救濟的風險性，從而使得越來越多的人通過信訪來表達自身訴求。還有一些人在訴訟過程中惡意信訪，干擾法律程序，亂發“控告信”、“舉報信”，借助外力來施壓審判的公平公正。

(三)再審權保障不力

當前法律不健全，對申訴理由、申訴時間、申訴主體等多方面毫無限制，給訴訟秩序帶來了相當大的麻煩，這不僅給信訪申訴帶來錯誤的引導，還導致當事人的再審權空置。不能對再審權依法行使，渠道也不夠規范和通常，這也就導致了當事人的無奈，信訪來表達，來訴求也就不足為奇了。

二、訴訪分離機制概述

訴訟和信訪屬于不同的糾紛解決途徑，但目的都是實現權利救濟，二者既有共同存在的必要，又有分離的必要。將訴訪進行分離，不應該是機械式的分離，而應該是辯證性的看待，應該是程序分離，理念融合。當前在訴訪分離機制構建中，應該使訴訪分離的前提下達到訴訪相濟。使訴訪機制不僅僅是簡單地分，更是辯證的合，是各訴和訪都進入各自合理的軌道，即使對訴中的訪或者訪中的訴，也要確保合理公正的受理，最終解決問題是目的。

(一)三個要素

訴訪分離機制內涵包括三個要素，主要指邏輯要素、處置要素和載體要素。邏輯要素是指訴與訪之間的邏輯關系，訴是訪的過程之一，訪是訴的結果，這種訴和訪的邏輯關系對制度分離起到指導性作用；處置要素是說訴和訪在處置方式上的本質區別，訴遵循嚴格的法律程序，有相應的法律保障，司法機關根據訴訟人依法進行每一個階段的程序辦理，但是訪沒有如此嚴格的程序，解決方式依靠教育，這也是訪的制度最難解決的原因；載體要素主要包含制度構建和資源調配，制度構建是指各種資源調配操作技術的規則化，資源調配是指對涉訴問題中的責權、程序和組織的調整和配置。

(二)三項機制

訴訪分離機制外延包括三項機制，主要指穩控機制、息訪機制和受訴機制。穩控機制主要針對非正常上訪的防范和控制，主要是指地方政府的基層組織；息訪機制呈現多元化的特征，其內容包含甚廣，既包括司法機關，也包括各級黨委、政府基層組織，整體遵循地方政府分級負責管理基本原則，通過責權的劃分，進行配合工作；訴訟機制是主要的內容，主要對訴求進行把控，明晰哪些能導入訴訟程序，哪些不能導入，整體引導信訪流程。

三、司法實踐中存在的問題

(一)訴訪分離缺乏明確標準

根據當前市場調查可知，訴與訪之間并沒有給出明確的劃分界限，當前區分的形式是一一列舉，將司法機關經常碰到的信訪形式予以分類羅列，并對各種類型做出具體的規定，方便訴訪工作的規范化開展。但是實際工作中遇到的問題五花八門，遇到的人更是雜亂紛紛，工作人員職業素質也不是那么高，這就造成了很多問題無法一一入座，信訪事件變得更加復雜，工作人員沒有具體案例不敢做出決定，導致信訪問題遲遲得不到解決。

(二)信訪線索導出途徑不暢

隨著涉法涉訴信訪機制的逐步改革，導入檢察機關的案件逐漸增多，但是導出的案件卻逐步下降，這表明信訪線索導出途徑出現了問題，相關接收單位拒接等問題。因此，在完成訴改革的同時還要加強訪的制度推行，明確對訪的認識，加強對訪的管理。

(三)導入訴訟程序不暢

當前各個管理部門權利交叉，對于導入程序的申訴、舉報和控告等各個機關部門之間存在管轄爭議，主要涉及以下：第一，村民委員會中工作人員涉嫌職務犯罪的案件；第二，在進行私企、社會團體中工作人員涉嫌職務犯罪的案件；第三，進京上訪的涉嫌犯罪案件。這三類線索導入訴訟程序存在著立案難、取證難、涉及政府行為無法定性等問題，造成導入訴訟的概率較低。

(四)缺乏有效的退出機制

信訪案件終結退出機制在下發的文件規定中早有涉及，在制度建設上也有相應的保障機制。但是在實際的司法實踐中訴訪案件啟動終結退出機制的少之又少，其原因有三：其一，終結退出機制的要求門檻較高，司法資源限制，使得面對大量案件不能有效分散精力；其二，訴訪終結退出機制實施后，很多司法部門怕被信訪人纏鬧，就不啟動終結退出機制，降低自身的風險；其三，終結退出機制的意義更多是在程序的處理上，即使對某一案件作出終結退出決定，但是信訪人仍對司法機關胡攪蠻纏，司法機關即使不辦理，也會耗費大量精力去解釋，這對司法機關人力資源是嚴重的浪費，也是對司法公信力的降低。

四、完善訴訪分離機制建議

(一)明確訴訪分離標準

針對當前現有文件進行分類整理，劃分統一的訴訪分離標準，可以分兩種形式進行標準劃分，一是以實質案件進行劃分，二是以形式要件進行劃分。實質案件劃分就是以信訪人的訴訟內容為標準，對案內的訴訟請求劃分給訴訟程序，對案外的訴訟請求劃分給信訪程序；形式要件進行劃分就是以程序是否終結為標準，如果訴訟程序尚未終結，就得在訴訟程序中來解決，如果已經終結，信訪人脫離了當事人的身份，就得在信訪程序中解決。

(二)暢通信訪導入導出機制

第一，充分發揮聯席會議作用。隨著涉訴信訪機制改革的推進，各個相關部門，司法機關也都遇到了不少的難題，很多問題都具有各個地方，各個機關的自身特點，不是大方向的制度所能解決的。因此，無論我們的司法制度多么完善，在平時的工作中總會遇到新的問題、新的情況，所以，進行各個部門，機關的充分溝通十分有必要，首先，針對信訪導入訴訟程序不暢等問題要及時解決；其次，針對信訪線索對外導出不暢也要進行認真梳理；最后，建立各信訪部門、黨委、政府等部門協商機制，遇到問題及時溝通解決。針對具體問題進行切入，建立健全涉法涉訴信訪的流轉機制，明確事項導入、導出標準，整合資源，完善協議規范，確立標準統一的制度。政府信訪部門還可以設立專門的涉法涉訴信訪問題處理小組，保證相關工作的順利開展，協調統一各個部門，防止相互推諉的情況發生。

第二，加強第三方的矛盾化解功能。當前訴訪問題隨著社會的發展越來越復雜，檢察機關應該利用廣泛的政府、社會資源，加強律師協會、人大代表、社區基層組織以及司法局的聯系，利用他們的第三方立場參與到訴訪問題矛盾中去，充分利用他們的專業性、中立性、社會性的優勢，對信訪人進行引導，消除其對檢察機關的抵觸心理，以便合理、合法的解決問題，加深檢察機關在社會中的公信力，同時又解決了涉法涉訴信訪問題。

(三)完善司法程序，防止空轉

第一，強化訴訟監督。當前檢察機關的訴訟監督權限有限，對于公安機關拒絕出具法律文書或者久拖不決等問題缺乏明確的監督規范，難以起到監督作用。但是，這一問題對訴訟人造成很大影響，極大的侵害到了信訪人得到權益，因此，加強對訴訟監督機制的重視，拓寬司法機關的監督手段和監督范圍，防止公安機關對案件的當立不力、當決不決。

第二，完善信息共享和反饋機制。司法機關建立穩定的信息共享和反饋機制，有助于訴訪問題的合理有效進行，有助于案件的快速解決，反饋機制能夠對案件程序問題及時獲取，第一時間解決出現的問題，避免法律程序空轉，真正提高了案件班里的質量。

(四)完善信訪終結退出機制

涉法涉訴信訪終結退出機制的完善對當前司法改革具有重要的意義，終結退出機制可以確保司法程序的法律性和權威性，總的來說，終結退出機制可以使信訪人獲取合理的信訪預期，增強司法的權威，增強司法部門的社會公信力；還可以更深層次的實現社會綜合治理。完善信訪救濟機制，對有理信訪和無理信訪進行明確區分，對有理信訪應該加強司法援助，解決當事人面臨的困難。完善息訪、穩控機制，當前訴訪分離機制主要停留在了受訴機制上，如果訴訪不能解決就會遺留很多社會問題，我們加強息訪、穩控機制，就是要依靠當地政府相關部門，針對具體困難予以實際救助，解決人們的生活、生產等困難，促進社會的公平正義。

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D926；D632.8

A

2095-4379-(2016)21-0066-02

羅劍銘(1975-)，男，甘肅會寧人，法學碩士，中國人民武裝警察部隊學院，法律顧問，主要從事法學、軍事法理論與實踐研究。