淺議我國立法公眾參與

張　蕾

山東大學(xué)，山東　濟南　250000

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淺議我國立法公眾參與

張蕾

山東大學(xué)，山東濟南250000

立法公眾參與是民主立法、科學(xué)立法的基本途徑，也是保障公民參與權(quán)、表達權(quán)等基本權(quán)利，推動民主法治建設(shè)的重要力量。然而實踐中也出現(xiàn)了立法公眾參與不足、法律保障不夠、形式化以及缺乏操作性等問題。為了提高立法過程中公眾參與的程度，一方面要發(fā)揮人大在立法活動中的主導(dǎo)作用，另一方面，也要通過立法辯論、立法旁聽、聽證會等形式，為公眾的立法參與提供有效渠道。

立法活動；公眾參與；民主

一、立法公眾參與的概念界定

立法過程中的公眾參與是人民行使民主權(quán)利的主要途徑，也是民主立法、科學(xué)立法的重要推動力。根據(jù)《立法法》第2條的規(guī)定，廣義的立法包括一切國家機關(guān)制定規(guī)范性法律文件的活動，例如法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例以及國務(wù)院部門和地方性規(guī)章的制定、修改和廢止。①在這一層面下，立法公眾參與即是指公民通過科學(xué)合法的途徑參與或影響國家立法的各個環(huán)節(jié)，使其知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)得以實施，從而推動民主立法、科學(xué)立法的一種途徑。

二、立法公眾參與的必要性

公眾參與推動立法民主化、科學(xué)化。人民享有并通過公眾參與的方式有效行使立法權(quán)，是保障立法主體廣泛性的基本途徑。立法過程中的公民意見能夠更加真實地反映現(xiàn)實社會問題，表達群眾訴求，從而“拓寬立法機關(guān)的信息渠道”，提高立法者的認知水平。②公眾參與有利于提高立法質(zhì)量，保障立法的科學(xué)性，避免經(jīng)驗立法、封閉立法和主觀立法的消極影響。“參與式民主要求公民具有公共精神，關(guān)心公共事務(wù)，遵循公共理性。”③公眾參與能夠提高公民社會責(zé)任感，激發(fā)公民的公民意識、權(quán)利意識和民主意識。

立法公眾參與推進民主法治社會建設(shè)。公眾的參與使立法過程中利益沖突得到解決，體現(xiàn)了法治社會公平正義的要求，從而維護社會秩序，促進社會生活的和諧和安定。

三、我國立法公眾參與的現(xiàn)狀及問題分析

(一)實踐中立法公眾參與不足

首先，立法參與主體的范圍非常狹窄，仍是集中在專家、學(xué)者、干部人群中，普通民眾尤其是基層工作人員很少實際參與立法活動。其次，公眾參與的質(zhì)量不高。在立法過程中提出的意見有的不切實際，有的僅是針對個案，并沒有法律所應(yīng)具有的普適性。再次，公眾能夠參與制定過程的法律范圍有限。聽證會、座談會等其他參與形式仍是鮮有采用。

(二)立法公眾參與制度的法律保障不夠

《立法法》應(yīng)當(dāng)將憲法中過于立法公眾參與的規(guī)定具體化，使之具有可操作性，但《立法法》中的規(guī)定同樣過于原則和模糊，僅是把實踐中已有的公眾參與形式進行了列舉式的規(guī)定，而對立法公眾參與的效力和實施方式規(guī)定的過于簡單。

(三)立法公眾參與形式化嚴(yán)重，操作性不強

法律法規(guī)中較多的原則性規(guī)范實際上賦予了立法機關(guān)

很大的自由裁量權(quán)，在沒有強制性以及具體的實施細則指導(dǎo)的情況下，立法機關(guān)對公民意見的聽取流于表面化，聽證會座談會等聽證制度傾向于形式化，④這使公民的立法參與權(quán)、建議權(quán)難以得到切實保障，立法公眾參與無法得到落實。

四、關(guān)于立法公眾參與的幾點構(gòu)想

(一)推動人大主導(dǎo)下的立法信息公開與公眾參與，充分發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用

2015年通過的新《立法法》和十八屆四中全會確立了“人大主導(dǎo)立法”的格局，這是對人大立法主導(dǎo)地位的肯定，可以有效遏制“立法行政化”現(xiàn)象，促進立法民主化的實現(xiàn)。首先，人大應(yīng)該成立專門的立法委員會，整合組織立法工作，有序、高效地參與到立法活動中來。其次，要加強人大與政府部門的立法對話，政府的立法計劃報請人大審批，人大堅持立法中的主導(dǎo)地位，協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府各部門的立法活動。最后，要提升人大及其常委會對立法信息的收集和分析能力，做出正確的判斷和合理的管制，提高立法質(zhì)量。

(二)以立法辯論的方式激勵公民參與立法，提高公民的法治素養(yǎng)

立法辯論是指公民在法律草案公布后，圍繞一項或多項議題進行辯論，以發(fā)現(xiàn)立法事項利弊，平衡各方面權(quán)益。為了立法辯論的有效實施，在辯論議題的選擇、參與人員的確定、辯論的組織主持、辯論程序的保障以及辯論意見的記錄等方面都需進一步完善制度設(shè)計。

(三)通過立法旁聽、立法聽證、座談會的等方式，為公眾參與立法提供具體路徑

通過規(guī)范簡化旁聽手續(xù)保障公民旁聽的權(quán)利，是公民知情權(quán)、參與權(quán)的要求。為促進聽證制度的有效實施，需要擴大立法聽證事項的范圍，完善聽證參加人員的遴選機制，與會人員要具有代表性，能夠表達不同利益群體的訴求。同時，要建立相應(yīng)的聽證反饋機制，提高立法參與的效力。

[注釋]

①<立法法>第2條規(guī)定：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止適用本法.國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定進行.”

②黎曉武，楊海坤.論地方立法中公眾參與制度的完善[J].江西社會科學(xué)，2004(7)：148.

③陳炳輝.參與式民主的現(xiàn)代衰落與復(fù)興[N].中國社會科學(xué)院報，2009-4-14.

④王錫鋅，章永樂.專家、大眾與知識的運用——行政規(guī)則制定過程的一個分析框架[J].中國社會科學(xué)，2003(3)：16.

D920.0

A

2095-4379-(2016)21-0293-01

張蕾(1994-)，女，漢族，山東青島人，山東大學(xué)本科生，研究方向：法學(xué)。