韓國反恐法案為何長期擱淺？

歐陽晨雨

在野黨堅持認為，如果國家情報院成為反恐主力，組織規模將過于龐大，可能導致一系列問題。而在立法上操之過急，韓國也有一些現實教訓。

韓國反恐政策30余年沒有進行修訂加強，故難以跟上反恐形勢。

1月20日上午，韓國政府和執政的新世界黨在國會就反恐對策召開黨政會議，呼吁在野黨對通過反恐法展現積極的態度。1月14日印尼雅加達市中心的數起爆炸和槍擊事件，造成包括5名兇嫌在內27人傷亡，“伊斯蘭國”聲稱對此負責。此事表明中東恐怖主義蔓延到亞太國家，令韓國政府深感威脅。在被“伊斯蘭國”鎖定為將實施恐襲的62個國家及地區中，韓國被排在了第26位。

然而，一部勢在必行的反恐法案，卻被韓國國會擱置14年之久，且未能在去年12月召開的第19屆國會最后一次定期全體議員大會上付諸表決，究竟為何？

屢遭擱置的反恐立法

韓國反恐政策的確該修繕了。1982年，韓國頒布第337號總統訓令《國家應對恐怖活動指針》，強調各機關有相互配合的義務。因為這并非法律，而是僅具行政效力的總統訓令，且30余年沒有進行修訂加強，故難以跟上反恐形勢。缺乏法律依據的后果，便是韓國在反恐裝備、人力等方面投入不足。

據有關報道披露，首爾地鐵站年均客流量3000萬人次，但反恐力量卻僅有2名鐵路警察和3名外部人員。鐵路警察所持武器僅為射程4米的氣槍，難以應對不測事件。

2015年11月13日巴黎多地遭恐襲，一周后，韓國國家情報院在國會情報委員會國政調查報告中稱，全球恐怖襲擊已不再受國境線的限制，韓國也不再是恐怖襲擊的“無風地帶”。

韓國國會情報委干事、執政黨新國家黨議員李喆雨披露，該國已有十余人公開宣布支持“伊斯蘭國”，另有50余名入境的恐怖組織成員被驅逐出境。有消息稱，韓國以前曾發現5名幫助“伊斯蘭國”的外國人，這些人試圖走私用于制造炸彈的原料。對其中試圖出境的2人，韓國政府下達了禁止出境命令。

由于世界各地暴力恐襲活動進入高發期，聯合國提醒各成員國制定相關反恐法令。在經合組織和G20會員國中，已有37個國家制定了反恐法，唯獨4個國家的反恐措施滯后，韓國便是其中一個。

現實中，一些血腥的暴力襲擊事件，甚至有引發外交沖突之虞。2015年3月，美國駐韓大使馬克·利珀特在進入首爾世宗文化會館世宗大廳時，被55歲的親朝人士金基宗以利刃割傷了臉部和手腕，傷口縫了80針。

吊詭的是，行兇者之前有諸多跡象值得警惕，卻一直未能得到有效監控。比如，在1999年～2007年期間，此人前往朝鮮7次左右;2007年10月，來到青瓦臺門前企圖自焚;2010年7月，在首爾的新聞中心，因涉嫌向正在演講的日本駐韓大使重家俊范扔兩塊水泥塊，遭到拘留起訴，被法院“判二緩三”;2011年，與3名“韓國國家保安法受害者集會”會員一起，在德壽宮大漢門前擺設時任朝鮮國防委員長金正日的焚香臺。

在當下韓國，針對監聽、追蹤恐襲嫌犯等預防恐怖活動的法律付之闕如，致使一些嫌疑對象未能得到有效監控。如根據現有法律，即使證實有人通過社交網絡公開支持恐怖團體，并為此進行募捐，也只能以驅逐出境處之，而不能將其繩之以法;要想進一步追蹤此人背后勢力，并進行相關調查，更是難上加難。

正因為如此，在美國駐韓大使遇襲事件之后，韓國上下掀起了一場輿論風暴，要求盡快通過反恐法案。然而，調門雖高，行動卻緩，之后在國會立法上，并沒有實質進展。很多人歸咎于國會政治力量之間缺乏共識。

追溯韓國反恐立法的歷史，2001年美國發生恐怖襲擊后，韓國也曾出現一個立法窗口期。當時，韓國社會應對恐怖活動的危機意識被激發，金大中政府提議出臺《反恐法》。但當時執政黨對此態度消極，導致法案在第16、17屆國會擱淺。

本屆（第19屆）國會也是如此。2015年2月，執政的新國家黨議員李秉錫等再次提議制定《為保護國民和公共安全的反恐法》等7項與反恐相關的法案，但仍未能引起國會的重視。

韓國前國家情報院次官全玉鉉抱怨道：“在世界各國合力圍剿‘伊斯蘭國等恐怖組織時，韓國卻連一部能夠支持設立先進情報機構和反恐指揮系統的相關法律依據都沒有。”

“全世界都知道韓國仍未建立防范恐怖襲擊的基本法律體系，連‘伊斯蘭國都知情。”面對意興闌珊的議員們，韓國總統樸槿惠也徒喚奈何。

專權恐懼暗藏于心

韓國出臺反恐法案這么難，原因自然是復雜的，但繞不開政治角力、立法習慣等因素。

當選韓國首位女總統3年來，樸槿惠并未避免如前任一般的執政境遇，在青年就業難、米價暴跌、韓國史教材“國定制”等問題上，引來不少民眾的抗議。2015年11月14日，多達7萬人參加首爾的示威游行，要求樸槿惠立即下臺。韓國全國民主工會總聯盟等53個民間團體參與了這次集會，構成2008年韓國政府恢復進口美國牛肉引發大規模示威之后，最為嚴重的一次示威活動。

一邊是民眾支持率的明顯下滑，一邊則是在國會遭遇多重阻力，甚至連重要人事任命都受制于對手。比如，樸槿惠自2014年4月以來，曾3次提名總理人選，先前提名的兩人均被曝負面新聞，而不得不放棄提名人資格。最終，李完九的總理任命案得到通過，但僅以20票的優勢涉險過關（執政黨占據國會300個議席的過半數），由此暴露出樸槿惠對國會掌控力的薄弱。

之前的中韓自貿協定也是如此。該協定在2015年6月正式簽署，需走完兩國的國內法定程序方能生效。與韓國簽署自貿協定的中國、越南和新西蘭等國，均已完成國內批準程序，但韓國國會卻遲遲未能“入戲”。最后，在樸槿惠竭力勸說下，為避免每天高達40億韓元的經濟損失，韓國國會才勉強通過了該協定。

其實，為確保反恐法案順利通過，樸槿惠和執政黨也做了不少“功課”。比如，在國會開會的間歇期，議長鄭義和曾緊急約見朝野兩黨代表，提議再召開一次全體議員大會以處理反恐法案等“五大法案”，但當即遭在野黨拒絕。

反恐立法事關韓國國民的切身利益，在野黨之所以能堂而皇之加以阻撓，是因為他們非常清楚，韓國民眾對于國家專制權力的深深恐懼，派生出了對于立法擴大情報機構權力的現實擔憂。

樸槿惠的父親威權統治韓國近20年，雖說樸正熙本人比較清廉，任內推動韓國躋身亞洲四小龍之列，但其嚴厲推行社會管控、壓制人身自由的做法，還是讓民眾難以接受。

民主轉型以來的當代韓國，民眾固然從內心感謝樸正熙個人的經濟功績，卻對于專制權力深為厭惡和恐懼，而這也是樸槿惠的最大“硬傷”。

巴黎恐襲事件后，韓國朝野爭執“反恐指揮中心”以及執行反恐的相關權力應賦予何種機構。執政黨認為，國家情報院作為韓國唯一情報機構，將來集反恐所需的權力、職能及指揮中心于一身，可謂理所當然。在野黨卻堅持認為，如果國家情報院成為反恐主力，組織規模將過于龐大，可能導致一系列問題。

在韓國威權時代，國家情報院曾扮演了特殊角色。1979年10月，深陷權力春藥的總統樸正熙，正是被韓國中央情報院院長金載圭刺殺。

韓國民眾對于國家專制權力的深深恐懼，派生出了對于立法擴大情報機構權力的現實擔憂。

近年來，韓國國家情報院更被曝介入國內政治、非法監聽民眾等丑聞，包括2012年從意大利監控軟件銷售商處購得軟件，用于盜取信息數據，以及遠程操控智能手機和電腦，一名情報官員甚至因此自殺身亡。

如今，民眾更為擔心的是，一旦反恐法案得以通過，國家情報院將發展成為高高在上的機構，今后很有可能以反恐調查搜集情報為由濫用職權，任意監視國民行動自由、調取金融往來賬目、查閱個人通訊記錄等，甚至有權限制國民出入某些特定區域。這種人身桎梏，是大多數韓國國民所不愿見到的。

正因為民眾對國家情報院的信賴度普遍不高，當在野黨提出“如果不事先制定出防止國情院濫用職權的措施，就不能盲目出臺反恐法案”等主張時，執政黨就難以用“情況緊急”等理由予以反駁。于是，在這種焦灼對峙中，立法原地打轉。

立法過于倉促的教訓

立法是一種博弈和妥協的藝術，也是一個自然而然的漸進過程。

法學家薩維尼就認為，法律不是“理性”的產物，而是和語言、風俗一樣，是“民族精神”和“民族共同意識”的體現;法律是民族意識的有機產物，是自發地漸進地演化而成的。

反觀各國立法，一些法律的擬制過程非常迅速，卻不一定收到好的效果。比如，法國在9·11事件后通過了《反恐怖主義法》，議會在兩周內就結束審議。事實證明，這部倉促出臺的法案并不足以抵御恐怖主義，2015年相繼發生的《沙爾利周刊》遇襲和巴黎槍擊爆炸事件，便暴露了該國在反恐法制上的欠缺。

在立法上操之過急，韓國也有一些現實教訓。比如，當中東呼吸綜合征（MERS）疫情發生時，韓國國會快速通過了《傳染病預防及管理法》修正案。然而，此法案一經通過，即遭到相關機構與社會團體的批評與質疑，指出某些條款脫離實際，出現了執法機關想配合，卻“師出無名”的尷尬局面。

韓國警方強烈抱怨，國會以時間緊迫為由，立法前未與當事機構警察廳做任何溝通，就強拉警察作為執法者加入迅速追蹤、掌控“危險分子”的執法隊伍。在他們看來，如此草率通過專門法案，只會使應急事態變得更為復雜。

后來，韓國國會又對相關條款迅速修改補充，提交國會福祉委員會全體會議與法制司法委員會審議，再將該修正案提交國會全體會議，最終得到表決通過。但是，立法過程的草率與反復，已經給了國會議員們一個深刻教訓。

另一個例證，是韓國“世越號”沉船事件后的立法。2014年11月7日，韓國國會通過了“世越”號沉船事故三項法案，分別是旨在查明“世越”號沉船事故真相的《世越號特別法》、為保障國民安全而改組政府機構的《政府組織法》修訂案，以及旨在根除隱匿犯罪收益行為的《俞炳彥法》。

然而，4·16沉船悲劇一周年后，韓國民眾的情感更為復雜。雖然有了這些應對法律，但輿論調查顯示，65%的韓國市民表示，“安全形勢沒有發生改變”。遇難者家屬甚至在光化門廣場齊聚，以剃頭落發的方式，要求海洋水產部立即撤回有干預沉船事故調查、逃避政府責任之嫌的《世越號特別法實行令》。

再看韓國反恐法案，在立法博弈過程中，國會兩大黨主要觀點其實已趨于一致，只在一些細節處有所區別。比如，執政黨提出“反恐指揮中心不設在國情院，而設在國務總理室”方案，在野黨提出“國會應設立實時監督反恐指揮機構的情報監督支援科室”，諸如此類要求。

這種立法上的僵持，雖然沒有展現樸槿惠和執政黨的政治意志，也遲滯了反恐立法進程，卻體現了現實中民眾的復雜心態。

當然，恐怖主義襲擊是韓國越來越近的現實威脅。樸槿惠政府雖然在美國催促下與日本達成了永久解決慰安婦問題的共識，展現了一定的決斷力，但能否出臺一部管用的反恐法案，將成為對其政治智慧和立法能力的“試金石”。