旅游用地改革史上的一項重要政策《關于支持旅游業發展用地政策的意見》解讀

本刊記者 柯善北

旅游用地改革史上的一項重要政策《關于支持旅游業發展用地政策的意見》解讀

本刊記者 柯善北

近年來，旅游業的飛速發展使得旅游基礎設施和旅游景區建設用地需求量不斷增加，而我國土地管理制度與旅游業蓬勃發展的勢頭相比卻有些滯后。受用地指標限制，許多規劃的旅游項目因無法獲得土地指標而無法開工，“有項目、有資金、缺土地、難落實”的現象比較突出，嚴重制約了旅游項目的開發建設。旅游用地長期處在土地使用的“夾縫”之中，尤其是我國對農村土地使用的限制使得土地問題成為鄉村旅游發展的一大瓶頸。

為此，國土資源部聯合住房和城鄉建設部、國家旅游局印發了《關于支持旅游業發展用地政策的意見》（以下簡稱《意見》），明確表示為了促進穩增長、調結構、擴就業，提高旅游業用地市場化配置和節約集約利用水平，要從多種途徑解決和保障旅游發展用地。被業內視作旅游用地改革史上非常重要的一項政策。

（一）旅游業用地政策長期不明

隨著經濟的快速發展和人們對于旅游產品需求的不斷增長，各地旅游項目投資熱情高漲，旅游用地數量明顯增加。但調查顯示，日益增長的旅游用地需求和相對緊缺的建設用地指標之間的矛盾十分突出。即使有些旅游項目經過層層審批獲得用地指標，但配套的旅游公共服務設施，如道路、衛生、游客集散等基礎配套設施也因為缺乏用地指標而遲遲不能建設，影響旅游綜合效益的發揮。

問題不僅出現在用地指標上，不少專家指出，旅游規劃編制時往往不注意與土地規劃之間的銜接，而導致一些旅游建設項目難以落地。許多地方在編制旅游規劃時，沒有將旅游項目納入土地利用總體規劃，旅游項目難獲發展空間。相應于規劃期限為15年的土地利用總體規劃和規劃期限為20年的城鎮總體規劃，旅游項目用地的具體空間定位比較困難，導致其在土地利用總體規劃與城鎮規劃中無法精確落地，即面臨“落地難”問題。

此前，旅游產業沒有單獨的用地門類，地方一般按30~50年的經營性用地出讓，因旅游產業本身又具有高投資、高風險、低收入、慢回報的產業基本特征，再加上旅游用地未單獨設立基準地價，在評估地價時，主要參照商服用地基準地價，造成旅游用地出讓價格偏高，難以吸引投資，影響了旅游業發展。此外，適用于旅游行業的用地標準和用地規?？刂企w系尚不完善，缺少旅游行業節約集約用地評價標準和監管體系；普遍存在“重新增建設、輕存量盤活，重短期利益、輕生態效益”問題。

與此同時，鄉村旅游用地亂象環生。沿大城市周邊出現了許多憑借鄉村農用地的休閑農場及觀光農園，以及諸多高爾夫球場、滑雪場、度假村、主題公園等商業性休閑度假旅游設施。而我國土地管理制度與旅游業這種蓬勃發展的勢頭相比有些滯后，加上投資者為了自身經濟利益規避現有土地管理政策，造成郊區旅游用地亂象環生，房地產“綁架”旅游現象突出，粗放式旅游經濟增長模式造成旅游用地浪費突出。這些都成為促進旅游業改革發展的客觀需要。

兼之近年來鄉村旅游、文化旅游、自駕車房車旅游、郵輪游艇旅游、研學旅游等新產品新業態的興起，這些新型旅游項目的建設往往需要占用大量土地，成為旅游用地的新增長點。因此，改革完善旅游用地管理制度，推動土地差別化管理與引導旅游供給結構調整相結合，更成為亟待解決的旅游業發展的新課題。

（二）多元化供應旅游用地

業界資深人士指出，目前，我國土地資源稀缺，在對土地的利用分配過程中，旅游業相對于工業用地、農業用地、建設用地，一直處于弱勢，沒有優先權。旅游用地再不加快改革，發展必然受阻。

之前，國家出臺的文件多為方向性、原則性的指導，而《意見》是對此前文件的具體貫徹與細化落實，具有較強的操作性。不僅從“供應側”方面保障了旅游用地的需要，而且大力支持多方面供應旅游建設用地，提出了用地分類管理方式，這些措施都從源頭上解決了旅游發展用地的“瓶頸”，必將對處在提升轉型關鍵時期的旅游業發展影響深遠。

以往耕地在旅游開發中被占用后，大部分都失去了原有的農業生產功能，加劇了我國人多地少的矛盾。此次《意見》提出，在符合生態環境保護要求和相關規劃的前提下，增加了荒山、荒地、荒灘及石漠化、邊遠海島土地作為旅游建設用地一項，這不僅緩解了用地緊張的現象，還為旅游建設用地開辟了一個新領域。

規范鄉村旅游發展方式

《意見》還有一個亮點，是明確了要合理有效地引導鄉村旅游規范發展，鼓勵城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件從事旅游經營。

業內專家認為，《意見》松解了農民利用自有住宅從事旅游經營的束縛，讓農民也可以堂堂正正地利用自有住宅來經營獲取財產性收入。這既體現了對農戶宅基地用益物權中使用權和收益權的尊重，又體現了對農民住房財產權特別是處分權的尊重。

另一引發業界熱議的政策就是，《意見》對近年來處于上升階段的自駕車、房車營地旅游，郵輪、游艇旅游這些旅游新興產品表示了大力支持。

國家曾在2013年出臺的《國民旅游休閑綱要2013－2020年》中明確表示支持汽車旅館、自駕車、房車營地等旅游休閑基礎設施建設。受政策影響，這些旅游新項目近年來蓬勃發展。對此，專家認為，這些旅游消費新領域都正處于培育階段，有了《意見》支持，將會是未來旅游業發展中強勁有力的一支。

全面展開監管促進行業規范化

除了用地難，旅游業本身也有許多問題，最嚴重也最難規范的是房地產吞噬土地問題。因監管職責不明確，監管力度不夠，導致房地產圈地現象屢見不鮮。

旅游項目建設涉及多部門職能，為保證各領域政策的協調，加強旅游資源開發用地規劃管理，對于新供旅游項目用地，將相關建設要求納入土地供應前置條件的，《意見》要求，提出條件的政府部門應與土地使用權取得者簽訂相關建設活動協議書，并依法履行監管職責。

針對旅游項目用地多用途混合的特點，以及旅游項目開發中存在的問題，《意見》提出，要依法做好旅游業發展用地等不動產登記發證工作，建立部門共同監管機制，嚴格旅游業用地供應和利用方面的監管等。

專家認為，這三方面比較全面地構建了一個以依法監管為核心的監管機制，不僅規范了從立項、審批、執行到監管的各個環節，還為旅游行業的健康發展提供了有效保障。

（三）賦予農民集體自身“造血”發展權

根據新規，農村集體經濟組織以外的單位和個人，可依法通過承包經營流轉的方式，使用農民集體所有的農用地、未利用地，從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。這意味著，農業拓展了旅游觀光等功能，延伸了價值鏈，農民增加了租金收入，農村集體經濟組織以外的單位和個人也可以利用資金及服務優勢參與鄉村旅游產業，實現資源的有效配置和綜合效益的提升。

城鄉建設用地增減掛鉤試點政策旨在保護耕地、節約集約用地、合理化城鄉用地布局。因此，專家指出，《意見》提出的要支持通過開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，優化農村建設用地布局，建設旅游設施，此處釋放的信號應是：整理復墾為耕地的減少的農村建設用地將不再僅是用于增加城鎮建設用地，而且可用于增加鄉村旅游設施建設用地。

這是城鄉建設用地增減掛鉤試點政策的一大突破，農村建設用地的減少不再只是被動與城市建設用地的增加掛鉤，還可以農村內部掛鉤，自身“造血”發展。

放活政策不等于給濫用農村土地開口子

當然，放活農村用地政策不等于給濫用農村土地開口子。專家提醒，有兩個風險點值得防范：一是要站在旅游行業內部的角度，合理精準地使用土地，促進旅游業健康有序發展。嚴格加強推鄉村旅游相關的農用地、未利用土地的的用途管制，不得借鄉村旅游之名擅自將農用地轉為建設用地；二是要站在國家的角度，協調各方面用地，合理有效配置資源。嚴格項目審批，尤其不得借鄉村旅游之名違法違規開發商品住宅項目，一經發現要嚴格處理，嚴肅追求責任。只有這兩個方面相結合才能真正做到監管。各地在《意見》具體執行的過程中，要提高風險防范意識，確保農村土地不被濫用，確保把好政策用到最需要的地方。

總的來說，《意見》的出臺，不僅可以有效緩解制約旅游業發展的土地“瓶頸”，也為產業引導由事后評價向事前規范轉變奠定了基礎，進而為產業發展提供了有效的調控手段，使旅游業避免盲目開發成為可能。既是落實中央關于農村土地政策改革的有力舉措，也是促進鄉村旅游發展的一項重要政策。

同時，業內對未來旅游業政策的后續出臺充滿了期待，畢竟一個行業的發展無法僅靠一兩個文件支撐，補充性、細節性的政策不斷出臺才會使改革更徹底，發展更迅速。