由“慈善法草案15％行政管理費”引發的熱議

■文|李慶

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由“慈善法草案15％行政管理費”引發的熱議

■文|李慶

2014年6月頒布的《基金會管理條例》中規定：基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10％。這一規定近年來一直爭議聲不斷，認為其不利于吸引或留住公益行業的高端人才，從而也限制了公益組織的發展。

在《慈善法（草案）》的兩次審議中未有關于基金會行政管理費用的條款出現，然而在3月10日上午全國政協工商聯界別21組有關慈善法草案的討論會中，新增的一項規定讓全場小組成員都炸鍋了，究竟為何呢？

原來，《慈善法（草案）》三審中新增了一項規定，即《慈善法（草案）》的第60條規定：“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會開展慈善活動的年度支出，不得低于前3年收入平均數額的70％，年度管理成本不得超過當年總支出的15％。”

阿拉善SEE合作發展中心總監張媛認為：“由10％調高到15％，由‘不得低于去年收入的70％’變成‘不得低于前三年收入平均數額的70％’，雖然都呈現略放寬，但是在我看來，其實本質上意義不大，仍是不按照各公益組織的實際情況一刀切，將繼續限制吸引或留住高端人才在公益行業，從而限制公益組織的發展。”

據《中國青年報》公開報道，在慈善法草案討論會的現場爭議聲也是異常高亢，全國政協委員、研祥集團董事局主席兼總裁陳志列表示：“15％的行政管理費用太高了！”

全國政協委員、新華聯集團董事局主席傅軍也同樣表示：“15％，我就從沒見過這么高的成本比例。”

15％的行政管理成本究竟是否合理，仍然在持續發酵中……讓我們一起來看看一些客觀專業的意見。

南都基金會理事長徐永光：15％的行政管理費用一點都不高

徐永光認為，根據我國社會組織財務制度的基本依據——《非營利組織的會計制度》，在非營利組織的支出上，有募捐成本、項目成本、行政成本和其他費用四項成本，其中的募捐成本是民間非營利組織為籌集業務活動所需要的資金而發生的各項費用總額，包括利息支出、匯兌損失以及相關手續費等。項目成本是民間非營利組織為了實現其業務活動目標、開展其項目活動或者提供服務所發生的費用。行政成本是指人員的工資、房租水電這類的費用，其他費用是除以上費用項目之外發生的其他費用總額。會計制度規定此四項成本是分開計算的。

國際上，一些基金會的這四項成本加起來能達到50％，單就行政成本來說，一般在20％左右。比如：如果按照樂施會的規則，單募捐成本就可以占收入的16％。我國民政部門在審計年檢時，是把四項成本加起來都算作行政成本，因此四項累積不超過15％可能是全世界基金會中效率最高的。

以上說的是基金會，如果是服務型的慈善機構也進入了公募，把它們的行政成本規定在15％，那它們是沒法存活的。服務型公益機構，包括一些運作型基金會的行政成本在50％、80％都很正常。一個社工服務機構，它的人工成本占主體，它的管理成本可以占到100％，如果對這些服務型的機構也規定15％的行政管理成本，絕大部分的機構是沒辦法存活的。

徐永光還指出，國外法律對此不作太具體的規定，是相信市場調節和公眾選擇的力量。一個慈善組織行政成本高了，公眾可能不給你捐款，管理費用低，公眾信任度就會高。

中國慈善聯合會副秘書長劉佑平：15％的行政管理費用已經算高了

對不同的組織，15％的管理費，有人說高有人說低。從捐贈人來說，當然希望成本降到最低，比如曹德旺給扶貧基金會的捐贈，要求成本不超過3％。我們應該聽取多方的聲音。

慈善組織也分很多種，基金會是一類，還有很多社會服務組織（民非），這些組織運行成本高達70％都有可能。它就是做公益服務的，以人力支出為主。所以不同的組織不一樣。

基金會的話，我們國家基金會的情況也不太一樣，國外的基金會主要工作就是籌資，去資助項目。對于一些大型公募基金會，15％的成本已經算高了。

另外，劉佑平指出，這也涉及慈善生態的問題。老百姓對慈善行業還不太了解，覺得你的運營成本高就不捐給你。包括捐贈人、發言的幾位代表，對慈善行業實際上也不是特別了解，把一個行業簡單化了。

這些聲音來自不同方面：慈善組織、受益人、捐贈人、政府、專家。

劉佑平建議：“關于慈善運營成本，很多國家在法律上沒有特別明文規定，但在行業中會慢慢形成統一的認識。這次草案里運行成本的定義，第一是公募基金會15％，我認為，資助型基金會15％是高了。非公募基金會、其他公益組織運行成本由其他部門另行規定，是留了一個口的。有捐贈協議的，看捐贈協議。對于這次草案，有人批評得很厲害，但我認為已經是很大的進步了，參照捐贈協議、約定，是一個很大的空間。執行方面，也能夠執行下去，以后修訂也可以。但如果不定一個標準，讓行業自己去生成標準，應該是最好。當基金會做回基金會的時候，15％已經算高了；當基金會不做基金會，自己做項目，這個標準就低了。”

公益從業人士：在慈善法里面做出比例的規定有一定難度

一位不愿透露姓名的公益人士認為，這個要看對管理費的界定是什么，比如之前一直熱議的10％行政管理成本過低的問題，后來出了一個《關于規范基金會行為的若干規定》，將為開展公益項目發生的直接運行費用界定為公益支出，里面把行政成本跟項目直接相關的人員成本都放入項目成本里面去了，從這個角度來看已經大大減輕了行政成本的壓力。但是在實際中可能很多人并不了解這一點，還認為這個是原來所理解的行政成本。

“所以，人大的《慈善法》到底怎么界定行政管理費是非常重要的，我看了《中國青年報》報道的關于委員認為15％管理費太高的說法，我原來在調研公益信托的過程中有了解，有的信托公司對基金會10％的行政成本都覺得高。因為對于金融機構來說，一般資產管理的基數比較大，比如一筆資產管理的業務是上億的話，它的管理費一般是1％或2％，很少高達10％，而且計算的標準可能也不一樣，所以對于商業機構的人來說可能難以理解。但是《慈善法》是考慮到整個慈善組織整體的狀況的，而對于一些資產規模很大的組織來說，15％的行政管理費用可能就過高了。”

所以說本身在《慈善法》里面做出這樣比例的規定就是有一定的難度的，更何況基金會規模大小各異，運營模式各異，在一部法里面做一個這樣一刀切的規定確實是不大容易的。他表示，《慈善法》如果通過的話，關于15％的行政管理費的規定，年度管理成本的具體界定是什么，還有待立法的解釋。

中國社會科學院社會政策研究中心副主任楊團：不能用統一的比例管理不同規模的基金會

楊團認為，《慈善法》里加上慈善組織成本不得超15％是很不合理的。20年前在去美國稅務局訪問時就曾問過行政管理成本定比例的問題，接待官員回答的是：“不能定比例！美國聯合之路，年籌款幾十億，1％就是個大數目 。但還有很多小基金會，比如家族基金會，成本達到60％，對于支出不對的，我們用別的辦法管。但不能用一個統一比例管不同規模的非營利組織的成本。”

年度管理成本包括哪些

2005年1月1日開始實施的《民間非營利組織會計制度》的第六章說明非營利組織的“費用”包括下面四個方面：

1.業務活動成本。是指民間非營利組織為了實現其業務活動目標、開展其項目活動或者提供服務所發生的費用。就一個公募基金會簡單說來，就是它的公益支出，包括投入該公益業務或者項目的人的工資、資助金額、物款、差旅費等。

2.管理費用。是指民間非營利組織為組織和管理其業務活動所發生的各項費用。主要包括行政人員的工資福利（注意：不是項目人員，項目人員的工資福利納入業務活動成本中核算）、辦公室水電費、租金等行政辦公費用。

3.籌資費用。是指民間非營利組織為籌集業務活動所需資金而發生的費用。對公募基金會來說，亦可簡單理解為開展公眾籌款發生的費用。

4.其他費用。不屬于上述費用的費用。

從會計核算角度出發，《慈善法（草案）》中所指的“年度管理成本”應包括以上四項費用中的哪幾項，當下的草案中并沒有明確指出。

對基金會的成本支出，在2004年國務院頒布的《基金會管理條例》中已做出過規定。第二十九條要求：“公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年總收入的70％；非公募基金會每年用于從事章程規定的公益事業支出，不得低于上一年基金余額的8％。基金會工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當年總支出的10％。”

從法律規定的延續性上來說，此次草案所提及的“年度管理成本”也應為“公募基金會工作人員的工資福利和行政辦公支出”。這一支出相當于《民間非營利組織會計制度》規定的四項費用中的“業務活動成本中的業務人員（亦即項目人員）的工資福利+管理費用”。

此次《慈善法（草案）》中要求的“年度管理成本”到底是延續了《基金會管理條例》的要求還是有新的規定，仍需要進一步明確。

公募基金會的年度管理成本占比存在差異

盡管年度管理成本包含的內容尚不明確，但無論是依據《民間非營利組織會計制度》的規定還是《基金會管理條例》的要求，工作人員的工資福利都是“年度管理成本”里的最重要的一筆支出。這一支出對不同形態的公募基金會有著不同的意義。

對于以主要資助民間機構開展公益項目的一些資助型公募基金會來說，不需要在項目上投入太多人力，人力支出就不會太高，相應的管理成本占比也不會太高。但對一些直接提供社會服務（如特殊教育等）的公募基金會來說，就需要投入大量的專業人員，人員的服務直接化為公益支出，這樣人力成本的占比相當高。15％或10％這樣一個比例無法彌補這兩類基金會在成本上的差距。

另外對于一些年度公眾募款額很高的基金會來說，15％甚至更低一些的比例，對其發展制約并不明顯。但是對于一些年籌款額、年度公益支出僅幾百萬元的公募基金會來說，15％甚至更高的比例都顯得捉襟見肘，難以聘請足夠的員工，吸引優秀的員工來提供更好的服務。同時，即便是年度籌款額高的基金會，難免不會遇上籌款額度出現大幅跌落的情況，公益支出下降，一個僵化的比例限定同樣會制約基金會的發展。

如此，對《慈善法（草案）》關于“慈善組織中具有公開募捐資格的基金會，年度管理成本不得超出當年總支出的15％”的這一規定，關注點不能只放在“15％”這個數字上，簡單地去判斷它是高還是低。對不同形態的基金會來說，高低的含義完全不同。

大多數國家不規定管理支出

華南師范大學公共管理學院講師褚鎣曾對歐洲和亞洲32個國家的基金會法律進行研究，發現對公益機構行政管理費不作具體要求的國家有26個，占總數的81.25％。如基金會立法較為完備的美國，僅規定基金會的管理費必須合理，并未規定具體比例限制。

福特基金會2013 年的員工薪酬和福利的開支約為689 萬美元，占總支出的 10％；若加上場地租金、資產折舊等辦公費在內，整體運營行政支出占總支出的 21％（數據來源于福特基金會給美國國稅局提交的2013年度i990表，亦即它的財務和活動申報表）。

世界著名慈善組織樂施會行為指南載明：“樂施會為募款每支出1元，應募得不少于6元”，意味著籌資成本在16％是允許的。加上行政成本和項目成本，累計成本在20％以上。

機構間的差異如此之大，不做具體的規定，是不應用一個統一的標準去管理約束不同的機構。同時也是相信市場調節和公眾選擇的力量。如果一個慈善組織的人力行政成本高了，公眾就會選擇用腳投票，不給機構捐款；反之如果低，就會獲得信任和支持。

但是，也并非越低越好，公益活動同樣需要成本。太低的限制會制約基金會無法更好地運作項目并引入優秀的人才促進機構和公益事業的發展。這其中的平衡點自有市場和公眾進行調節。

即使是在6個做出了規定的國家中，其規定也都是以總收入為基準，且大部分國家都在年度總收入的20％以上。鑒于收入通常都會大于支出，所以即便是進行了規定，但是留給管理的空間比較大，可以囊括進更多形態的機構。

有鑒于公募基金會的不同形態以及國外的實踐參考，《慈善法（草案）》對公募基金會15％的管理成本支出比例限定，你怎么看？

（轉編自 《公益時報》、網易等）