檔案標準化制度及技術建設的現狀與對策

文/孟祥喜

檔案標準化制度及技術建設的現狀與對策

文/孟祥喜

文章在分析檔案標準化制度及其技術建設現狀的基礎上，指出當前行業標準編修中存在部分標準內容越位、編修技術錯誤頻發等問題。結合我國檔案工作的體制機制，文章認為加大對支撐標準編修的基礎性標準的宣傳，區分標準與法規的界限，完善檔案工作標準化法規及編制標準是當務之急。

檔案標準；標準化工作；現狀與對策

一、我國檔案工作標準化現狀

當前，標準已成為國家核心競爭力的基本技術要素之一，標準化作為一種技術制度也已成為規范社會發展的技術保障。1988年《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》）頒布，全國各行業的標準化工作逐步納入法制軌道。[1]隨后，《中華人民共和國標準化法實施條例》、《中華人民共和國產品質量認證管理條例》、《國家標準管理辦法》、《行業標準管理辦法》、《地方標準管理辦法》、《企業標準管理辦法》等規章制度陸續頒布，這些法規的頒布實施，從不同層面促進了我國標準化事業的蓬勃發展。[2]

檔案工作標準化是指在檔案工作領域內，由檔案事業主管機關對檔案工作的管理、方法、概念、原則、質量、設施等制定出科學的統一規劃和技術規范，克服各自為政、各行其是的局面，以獲得最佳的工作秩序和社會效益。[3]檔案標準化的理論研究目前已較為豐富，實踐工作也得到了快速發展。但是，對檔案工作標準化制度建設及標準編寫技術問題的探討甚少，且實踐中出現了較多問題。有鑒于此，筆者試以2009-2016年國家檔案局網站（www.saac.gov.cn）上發布的22個（其中2009年1個，2010年1個，2012年3個，2013年1個，2015年6個，2016年10個）行業標準征求意見稿為樣本，結合若干現行標準，就目前檔案工作標準化過程中存在的制度及技術問題做一論述。

二、檔案工作標準化中的制度建設問題

（一）標準之間、標準與法規之間存在沖突

《標準化法》雖對不同標準之間的關系進行了規定，但在具體的處理方式上并不明確，這就使得包括檔案行業在內的標準之間、標準與法規之間長期存在“打架”的現象。以建設項目檔案管理方面的法規標準為例，國家檔案局編制的行業標準DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》與住房與城鄉建設部制定的JGJ/T 185《建筑工程資料管理規程》、GB/T 50328《建設工程文件歸檔與整理規范》等標準規范的對象基本一致，但在整理要求上卻存在差異，且DA/T 28-2002《國家重大建設項目文件歸檔要求與檔案整理規范》又被《重大建設項目檔案驗收辦法》（檔發〔2006〕2號）引用，造成標準與標準之間、標準與法規之間的沖突，這種沖突必然帶來重復勞動、成果認定不一等問題。

（二）對標準與法規的地位及功能認識不清

1.混淆標準與法規的適用條件。在我國的檔案行政工作中，行政指導是主要的管理方式。檔案行政指導是一種不以行政強制為特征的行政手段。與強制性行政行為相比，行政指導具有非強制性、經常性、普遍性的特點。[4]這些特點為行業標準的推廣應用提供了理想的土壤。而這些涵蓋面廣的標準在有效保證檔案工作較高的標準化程度，提升檔案人員標準化意識的同時，也使部分檔案人員誤認為行業標準一經發布便如同法規一樣具有強制力，必須貫徹實施，混淆了標準與法規的效力、適用條件。這一誤解給不少單位的檔案工作造成困擾。如DA/T 22《歸檔文件整理規則》作為推薦性行業標準，除非行政機關明令相關單位執行該標準或單位在法規、合同中引用該標準，否則各單位可結合實際自行決定是否采納。但在實踐中有些單位認為標準一經發布必須如法規一樣在規定的時間內施行，結果由于本單位信息化程度有限，人手不足，其整理、利用反而不如之前組卷整理的效果好。[5]

2.標準中混入應由法規規范的事項。從本質上講，標準和法律是兩種性質不同的規范。標準只是一種規定事或物的技術特性或特征的技術規范，是調整人和自然之間關系的技術規則，而法律是以權利義務為內容的調整人和人之間關系的社會規則；標準具有技術性、科學性、合理性和可實踐性，而法律則具有人為性、規范性、正當性和強制性。[6]但在檔案工作標準化實踐中，存在著將本應由法規規范的內容以行業標準的形式進行規范的問題。如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）中的“10.1檔案行政管理部門負責對轄區內檔案社會保管服務的業務進行監督、檢查和指導；10.2檔案政管理部門負責組織對檔案社會保管服務業務中的責任事故進行認定，對檔案社會保管服務業務中產生的糾紛進行調解和仲裁；10.3檔案政管理部門負責對相關檔案違法行為進行行政處罰”[7]等條款，更適合以規范性文件的形式印發實施。在標準編制中出現類似內容，無疑是對標準的功能認識不清所致，夸大了標準的強制性。

三、標準編寫中存在的技術問題

（一）部分標準必備要素缺失

標準是由各類要素構成的，按要素的需求狀態可分為必備要素和可選要素。其中必備要素包括封面、前言、標準名稱和范圍，除此之外的目次、引言等都是可選要素。在標準編寫過程中有時會遇到必備要素缺失的狀況。如在《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中封面、前言、范圍等必備要素均未編寫。[8]封面對于讀者判斷標準的地位（屬于國家標準或者行業標準等）、類別等至關重要，前言的缺失則使讀者無法判斷該標準的起草規則、結構、與國際文件的關系、標準的版本等信息，范圍的遺漏則使讀者無法明確標準的適用界限。總之，這些要素的缺失將導致閱讀者無法明確判斷該標準的適用范圍、起草規則等信息，進而可能會對其中若干條款的理解產生偏差。

（二）部分標準編寫順序錯誤

標準的結構是標準區分于法規的重要特征，只有從標準的技術內容出發合理安排標準的結構，才能使標準的起草工作順利進行。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》規定了標準的結構按要素劃分的通則，標準中各要素的典型排列順序如下：封面、目次、前言、引言、標準名稱、范圍、規范性引用文件、術語和定義、符號、代號和縮略語、要求、規范性附錄、資料性附錄、參考文獻、索引等。但標準規范性要素的編寫并不是按照上述各要素的排列順序進行的，而是先起草規范性一般要素中的標準名稱，然后編寫標準的主要技術內容——規范性技術要素中的要求、術語、定義等，在此基礎上進一步編寫規范性一般要素中的規范性引用文件和范圍。[9]之所以按照這一順序進行編寫，主要是為了保證其準確性和完整性，如未按照這一編寫順序，則會出現規范性引用文件、術語和定義內容不完整，范圍概括不全面等問題。

（三）部分標準名稱英文譯名不規范

標準名稱的英文名稱應翻譯準確，且中英文名稱應準確對應。另外，英文譯名第一個單詞首字母需大寫，其余首字母小寫。[10]在編寫過程中時常存在英文譯名不準確的情況。如《口述歷史電子檔案元數據方案》（征求意見稿）翻譯為“Metadata Standard for Digital Photographic Records”即為明顯錯誤。此外，將標準名稱英譯名中所有單詞的首字母都大寫也是較為常見的格式錯誤。如《口述歷史電子檔案元數據方案》《智能密集架系統建設規范》《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規則》等標準的征求意見稿均存在格式不正確的問題。

（四）部分標準引入法律或法規要求

目前在標準內容中引入法律或法規要求是較為常見的問題。GB/T 20000.3-2014《標準化工作指南 第3部分：引用文件》5.1.5、5.1.6中明確指出標準中不宜引用法律、行政法規、規章和政策性文件，不宜出現要求符合法規和政策性文件的條款。由于法律法規本身具有強制執行性，法律法規內容即使未被標準所包含，也需強制性實施，因此不宜再行引用。但實踐中此類問題較多，如DA/T 28《建設項目檔案管理規范》（征求意見稿）8.2.5.4中“應根據《城市建設檔案歸屬與流向暫行辦法》第五條的規定”，以及《城市軌道交通工程文件歸檔要求與檔案分類規則》（征求意見稿）的“5.3.1.1 e）工程業務系統產生的電子文件向檔案系統移交歸檔時，須有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的經第三方認證的電子印章”就屬此類問題。[11]

（五）規范性引用文件細節問題多發

在標準編寫中可以被引用的文件（或標準）叫“規范性引用文件”。這些文件需按照相關要求方可被引用，實踐中易忽略相關要求。具體如下：（1）引用不齊全。規范性引用文件屬于規范性一般要素，標準中所有被規范性引用的文件，都應在“規范性引用文件”一章中列出。因此標準條文編寫完畢后，應細致檢查被引用的條文，保證引用無遺漏。在上述的《建設項目檔案管理規范》及《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）均存在引用不齊全的問題。（2）將資料性引用的文件列入規范性引用文件中。引用文件分為規范性引用和資料性引用。在標準的編修過程中有時存在將資料性引用的文件錯誤列入規范性引用文件中的現象。如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）的“規范性引用文件”一章所列的《文書檔案案卷格式》、《照片檔案管理規范》屬資料性引用，因此應將其刪除。（3）標準排列順序錯誤。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》6.2.3中指出，“文件清單中引用文件的排列順序為：國家標準（含國家標準化指導性技術文件）、行業標準、地方標準（僅適用于地方標準的編寫）……”。因此在編寫標準時需注意標準的引用順序，這也是標準編寫中易被忽視的地方。如《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）的“規范性引用文件”一章將行業標準排列在國家標準之前就屬明顯的順序排列錯誤，類似問題還出現在《智能密集架系統建設規范》（征求意見稿）等標準中。（4）引導語不正確。“規范性引用文件”一章中，在列出規范性引用文件清單之前需有一段固定的引導語。GB/T 1.1-2009《標準化工作導則》中對其表述做了明確規定，在編寫引導語時直接引用即可，不可隨意更改。但目前有些標準的引導語未完全參照或參照已被替換的版本，如《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）中的引導語使用的是GB/T 1.1-2000《標準化工作導則》中的引導語，就屬此類錯誤。

（六）部分標準范圍編寫不規范

范圍屬于規范性一般要素，同時為必備要素。“范圍”一章主要是明確界定標準化對象及其涉及的各個方面，指明標準或其特定部分的適用界限，必要時也可指出標準不適用的界限。在標準編制中有時會出現“范圍”一章缺失、引導語不規范等問題。如《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中無“范圍”一章，《智能密集架系統建設規范》（征求意見稿）和《檔案社會保管服務機構管理規范》（征求意見稿）則存在引導語不規范、不夠簡潔等問題。

（七）部分標準引言編寫錯誤

引言屬于資料性概述要素，又為可選要素。引言主要說明編制標準的原因，標準技術內容的特殊信息或說明，專利的聲明等內容。在引言中不應給出要求，不應包含“范圍”一章的內容。在標準編寫中有時存在將“范圍”的內容列入引言的錯誤，如《口述歷史電子檔案元數據方案》（征求意見稿）的引言中“本標準規定了口述歷史電子檔案元數據實體及其元數據構成，涉及電子檔案形成、登記、歸檔、移交、接收、保存、利用、銷毀等全過程”，即混淆了引言與范圍的區別。

（八）部分標準前言缺失或要素不全

前言屬資料性概述要素，同時也是必備要素。前言主要說明標準的結構，依據的起草規則，與國際文件的關系說明，標準的提出信息（可省略）或歸口信息，有關專利的說明，標準的起草單位和主要起草人等內容。前言的內容也不應涉及要求，不應規定配合使用的文件，不應包含“范圍”一章的內容以及編制標準的意義等。前言編修中最易出現的問題是起草規則缺失。任何標準，只要是按照GB/T 1.1的規定編制，就需進行表述。在《智能密集架系統建設規范》、《檔案真空充氮密封包裝技術要求》、《口述歷史電子檔案元數據方案》等標準征求意見稿編寫過程中均未聲明依據的起草規則。此外《檔案真空充氮密封包裝技術要求》（征求意見稿）的前言“隨著檔案信息化建設工作的發展，各檔案館館藏的紙質檔案逐步被數字化，……為了規范檔案真空充氮密封包裝的技術指標，確保有效延長檔案壽命，特制定本標準。”更適合作為引言進行表述。《綠色檔案館建筑評價標準》（征求意見稿）中則無前言一章。

（九）無終結線

在標準的最后一個要素之后，應有標準的終結線。終結線應排在標準的最后一個要素之后，不準許另起一面排列。目前的行業標準征求意見稿中絕大部分存在終結線遺漏的問題，應引起注意。

四、完善檔案工作標準化的相關措施

（一）制定檔案行業標準化工作規定及標準編制規范

從諸多行業標準征求意見稿可看出當前標準編修中起草單位多元化，起草人專業知識較豐富，實踐經驗豐富，但對標準的特性認識不足，缺乏編寫經驗，導致問題頻出。[12]筆者認為，這一現狀與檔案行業標準化管理的法規、標準編制要求缺位不無關系。雖然我國目前已經建立起了支撐標準編修工作的基礎性系列國家標準，如GB/T 1.1-2009《標準化工作導則 第一部分：標準的結構和編寫》、GB/T 20000《標準化工作指南》、GB/T 20001《標準編寫規則》、GB/T 20002《標準中特定內容的起草》，以及相關程序性法規如《國家標準管理辦法》、《行業標準管理辦法》和GB/T 16733-1997《國家標準制定程序的階段劃分及代碼》等。這些法規、標準為檔案行業標準的編修提供了有力的支撐，但目前的《標準化法》、《行業標準管理辦法》等已滯后于標準化工作實踐。考慮到一段時期內相關標準化法規將繼續維持現狀，筆者認為可通過制定“檔案行業標準化工作規定”及“標準編制規范”等類似法規、標準加以彌補和完善：前者可以部門規章的形式發布，內容主要依據《標準化法》、《標準化法實施辦法》及《行業標準管理辦法》的要求將檔案工作標準化的內容、標準化職能部門、歸口單位、企業法人等的職責，標準制定范圍、標準化計劃、經費、人員要求等進行規范；后者可以行業標準的形式發布，主要依據上述基礎性系列國家標準，結合檔案行業特點進行編寫。此舉優點有三：

一可使檔案標準化工作要求更加切合行業實際。由于歷史緣故及行業自身特點，每個行業必然存在若干特殊性，這是標準化法規及基礎性標準無法覆蓋的，只能靠本行業標準化部門依據上位法及基礎性標準進行完善。當前諸多行業已制定有本行業的標準化管理規定，如郵政行業編有《郵政行業標準管理辦法》，民航行業編有《中國民用航空標準化管理規定》及《民航標準編寫規定》，海關、水利等行業也均有類似規定。

二可提高標準編制的效率和質量。當前檔案行業工作人員已具備較高的標準化意識，但在實踐中查找相關法規、標準時多局限在檔案行業法規標準體系內，對標準編修過程中須遵循的其他法規標準不甚了解，因此制定本行業的標準化工作規定及標準編制規范，結合我國集中統一、分級管理體制機制，能夠盡快彌補部分檔案工作人員在標準編制方面的法規及技術盲區，減少標準編制過程中出現的技術問題，提高標準化水平。

三可較好地契合檔案培訓的特點。標準化工作是一項專業性很強的工作，要求檔案工作者既要有一定的檔案學知識、標準化知識，還要有相當的業務經驗。而目前高校在檔案專業教育方面，多將標準化知識融于其專業課的教學中，尚無單獨的系統的標準化科目，使得部分接受過檔案專業教育的人員在從事檔案工作時相關標準化知識先天缺失，那么通過在職業務培訓彌補這一空白就顯得極為重要。從國家檔案局檔案干部教育中心每年發布的培訓通知可看出當前的檔案行業在職培訓以新出臺的、具有熱點性質的法規、標準為主，因此一旦檔案行業標準化工作規定及標準編制規范出臺，通過每年的宣傳、培訓將使檔案人員對標準化工作的認識程度、技術水平在短期內得到極大提升。

（二）把控檔案工作強制性國家或行業標準數量

考慮到檔案管理的強制性標準較少，本文主要探討了行業推薦性標準中存在的問題，但對強制性標準可能會出現的問題也需加以重視。通常認為強制性是法的固有屬性，沒有強制性的法不是法；而技術標準本身則無所謂強制不強制，不具有強制性的技術標準依然是技術標準，強制性不是標準的固有屬性。因此，強制性標準的概念從一開始就是不科學的。[13]那么從法規層面對當前各行業強制性標準的地位、轉化為技術法規的路徑進行修改，使之作為法律淵源，成為法院可適用的審判依據是一種可行的路徑。因此，從檔案管理及法律適用的角度，今后在編修檔案行業強制性標準時，可考慮盡量以法規的形式發布或只將涉及安全、健康、環保等方面的內容列入其中，其他方面的內容（如技術細節）轉化為推薦性標準，如此既符合國際上通行的標準自愿采用的做法，又銜接了今后國內可能的司法實踐。

（三）加大基礎性標準的宣傳力度

制定檔案行業標準化工作規定及標準編制規范無法一蹴而就，在相關法規、標準出臺之前，檔案行政管理部門或標準化管理部門可以通過發布規范性文件、組織培訓等形式引導檔案人員學習了解相關支撐標準編寫的法規和編修標準，知悉標準編制的若干原則，以減少標準編修中頻現的技術及法律問題，保證標準的編修質量。

[1]陳忠海,吳大海.檔案工作標準和標準化研究綜述[J].檔案管理,2009,(6):46-48.

[2]民航一所標計室.民航的標準計量工作[J].民航經濟與技術,1996,(8):43.

[3]蔣華.檔案工作標準化現狀分析及對策[J].淮海工學院學報(人文社會科學版),2005,(4):98.

[4]陳忠海.檔案法立法研究[M].上海:上海世界圖書出版公司,2013:65.

[5]zhimo.按件整理檔案,基層檔案員怨聲載道[EB/OL].2016-06-06.http://www.danganj.net/bbs/viewthread.php?tid=61616&page=1#pid469724.

[6]鄧紅梅,黃靜.關于強制性標準法律問題的思考[J].齊齊哈爾師范高等專科學校學報,2001,(3):84.

[7]政策法規司.國家檔案局辦公室關于對行業標準項目《檔案社會保管服務機構管理規范》征求意見的通知[EB/OL].2016-06-06.http://www.saac.gov.cn/zt/2015-10/10/content_118760.htm.

[8]政策法規司.綠色檔案館建筑評價標準[EB/OL].2016-06-06.http://www.saac.gov.cn/news/2016-01/29/content_128590.htm.

[9]上海市標準化研究院,中國標準化協會.上海信星認證培訓中心.標準化實用教程[M].北京:中國質檢出版社,2011:86.

[10]趙婷婷,陳斌.標準編寫中常見編寫錯誤解析[J].中國標準化,2014,(4):84.

[11]政策法規司.建設項目檔案管理規范[EB/OL].2016-06-06.http://www.saac.gov.cn/news/2016-01/29/content_128590.htm.

[12]葉慶全.談行業標準的編寫[J].石油工業技術監督,2001,(2):10.

[13]鄧紅梅,黃靜.關于強制性標準法律問題的思考[J].齊齊哈爾師范高等專科學校學報,2001,(3):84.

G279.2

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1005-9652（2016）05-0013-05

（責任編輯：魏登云）

孟祥喜，中國民用航空局檔案館。