農田水利事業法治化邁出重要一步
——《農田水利條例》亮點透視

本刊記者軒瑋

農田水利事業法治化邁出重要一步
——《農田水利條例》亮點透視

本刊記者軒瑋

這是一件與中國9億多農民生產活動密切相關的大事——《農田水利條例》（以下簡稱《條例》）頒布。十年磨一劍，從2007年水利部啟動農田水利立法專題研究，到如今《條例》面世，標志著農田水利事業正式步入法治軌道。

時代呼喚

對于擁有13億多人口的大國而言，糧食始終是剛性需求，加之特殊的自然和氣候條件所限，“沒有灌溉就沒有穩定的農業”——這一立足國情作出的基本判斷，奠定了從古至今我國之所以必須大力發展農田水利方略的思想基礎。早在北宋時期著名的王安石變法中，一項重要內容即頒布了《農田水利約束》，這部我國歷史上首部較為完整、專門關于農田水利的政策法令，調動了當時全社會興修水利的積極性，出現了“四方爭言農田水利，古破廢堰悉務興復”的大好形勢。

新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視農田水利。國務院除每年召開農田水利建設現場會或視頻會之外，還曾多次專門印發關于安排部署農田水利建設的文件。近年發布的中央1號文件，也都將農田水利擺在加強農業基礎設施建設、推進現代農業建設的突出位置予以部署。

隨著政策支持、資金投入力度的加大，我國農田水利工程體系不斷完善。截至2015年年底，全國農田有效灌溉面積由新中國成立之初的2.39億畝（1畝=1/15 hm2，下同）增加到9.89億畝，糧食產量則由1 132億kg增加到6 214億kg，占耕地面積一半的灌溉農田，生產了占全國總量約75％的糧食和90％以上的經濟作物。農田水利對提高農業綜合生產能力、促進現代農業發展、保障國家糧食安全作出了重要貢獻。

成果舉世矚目，但困難和問題不容忽視。現階段我國農田水利呈現新老問題相互交織的嚴峻形勢，無論是在理論層面，還是在實踐層面，特別是“如何看、如何干、誰來干、誰投資”等關乎農田水利事業長遠的問題尚未得到根本解決。比如在“誰來干”的問題上，近年農村生產方式已經或正在發生重大變革，農業適度規模經營趨勢日趨明顯，大量勞動力轉移，農業收入占比降低，農民參與農田水利建設管理的積極性明顯減弱是不爭的事實。不僅如此，“社會宏觀法治環境的變化，導致基層政府動員能力也逐步弱化。而且農田水利建設模式已由勞動密集型升級為資金密集型，以往‘人海戰術’的實施效果已大打折扣。”水利部農村水利司副司長顧斌杰說，“這些問題不僅將直接影響農田水利的建設管理，還將影響糧食安全、大量投入效益的發揮乃至服務型政府的構建。”

如何解決制約農田水利發展的瓶頸，僅僅依靠過去行政手段已“力不從心”。近年來，全國人大代表關于農田水利法治建設的議案不斷，吉林、黑龍江、湖南、山東等地在農田水利法治化探索實踐中，也先后出臺了農田水利地方性行政法規。在更高層次上為農田水利熱點難點問題提供解決思路和基本準則，以立法形式給予明確并作出行為約束，由國務院出臺條例為農田水利事業提供法治保障十分緊要而迫切，已成為時代的呼喚。

準繩約束

歷經10年，幾經反復，數易其稿，在全面總結多年農田水利實踐和國內外立法經驗基礎上，條例如今終于定案頒布。這部廣受社會關注、凝聚了國內外農田水利建設管理先進經驗和無數參與立法過程專家學者心血智慧的條例共八章45條，對農田水利的規劃、建設、運行維護、灌溉排水管理、保障與扶持等方面做出明確規定并賦予相應的法律責任。

細覽條例文本，文字簡潔嚴謹，字里行間處處體現著鮮明的問題導向和強烈的法治思維，“政府主導”“科學規劃”“因地制宜”“節水高效”“建管并重”五條原則格外顯眼，如同一根紅線貫穿《條例》始終。

在顧斌杰看來，將“政府主導”作為農田水利建設五條基本原則中的第一條，“是《條例》的首要亮點，因為這是對農田水利定性的進一步認識。”2011年中央1號文件明確：水利具有很強的公益性、基礎性、戰略性，這是我們黨對水利認識的又一次重大飛躍。縱觀60多年農田水利發展歷程，對農田水利的定性及其與國家經濟體制和農村生產方式的適應程度，深刻影響著農田水利發展。“政府主導是農田水利工作有序開展的基石。農田水利具有基礎性、公益性的特點，這就要求政府必須強化主導意識，健全農田水利工作機制，完善組織管理體制，加大農田水利管理與改革力度，并負責組織和引導社會各方主體積極參與農田水利的建設和管護，從而實現農田水利治理方式的創新。”河海大學法學院院長邢鴻飛認為。

世界知名建筑設計大師貝聿銘說：“對于城市來說，最重要的不是建筑，而是規劃。”其實不僅對城市如此，對于農田水利這樣一項與水土資源利用、農業農村發展緊密相關的復雜系統工程，規劃也尤其重要。

目前涉及農田水利建設的部門和資金渠道不少，如節水灌溉示范、小型農田水利重點縣和項目縣建設、土地整治、高標準農田建設等。從各自方向或直接、或間接地投入農田水利，促進了農田水利發展。但隨之而來的問題是，由于缺乏統籌，投入相對分散尚未形成合力，投入效率和效益不高。目前全國96％有農田水利建設任務的縣編制完成了縣級農田水利建設規劃，對農田水利建設發揮了重要作用，但由于規劃的法律地位不明、權威性不夠，“要么重復建設，要么工程缺位”的現象仍在一些地方相當程度地存在。

針對這些問題，《條例》明確了規劃的統籌協調機制以及權威性、法律地位。如《條例》第11條“編制土地整治、農業綜合開發等規劃涉及農田水利的，應當與農田水利規劃相銜接，并征求本級人民政府水行政主管部門的意見”，這就明確了農田水利的規劃統籌機制。此外，為加強規劃編制的科學性，《條例》還明確市縣級水行政主管部門編制規劃時要廣泛征求基層組織和農民的意見。細節間見真章。“把這一條納入規劃編制程序且寫進《條例》，難能可貴。”顧斌杰說，“這是政府以人為本、執政為民理念和務實科學嚴謹態度的重要體現，通過提升公眾參與度，可有效提高農田水利設施及服務供給質量，更好地滿足農民需求。”

面廣量大的農田水利工程“三分建七分管”，但管護經費的來源是“老大難”問題。《條例》提供的“準繩”，不僅規定了不同類型工程的運行維護主體，還明確縣以上人民政府要建立“農田水利工程運行維護經費合理負擔機制”，政府對管護經費負有責任，農田水利設施的所有人也應分擔管護經費。這就從法律上明確了“誰來管，錢從哪來”的問題。

農業一直是國民經濟的用水大戶，用水方式粗放與水資源稟賦、經濟社會發展需求嚴重“水土不服”。《條例》明確，灌溉用水實行總量控制和定額管理相結合的制度。水利部發展研究中心副主任王冠軍認為，應“以縣級行政區域用水總量控制指標為基礎，按照農作物灌溉用水定額，逐步把控制指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體，落實到具體水源，明確水權，嚴格實行總量控制與定額管理，形成提高效率的倒逼機制。”《條例》還將這一制度細化實化，比如明確“灌區要根據年度取用水計劃，確定供水計劃和調度方案，并通過與用水戶簽訂協議來保障供水”等。從法律層面上將宏觀的用水管理，通過年度用水計劃、調度方案、協議等形式落實到各個操作性環節。

特別值得關注的是，“保障與扶持”在《條例》中單獨成章，規定農田水利工程建設實行政府投入和社會力量投入相結合的方式，鼓勵社會力量投資建設農田水利工程。在云南省陸良縣恨虎壩灌區，正是通過引入社會資本和市場主體解決了農田水利“最后一公里”問題——縣政府通過與大禹節水集團簽署投資協議，引入社會資本646萬元，企業和合作社按7∶3的比例出資組建“陸良大禹節水農業科技有限公司”，成為農田水利投資、建設、管理主體，將恨虎壩水庫的水供到田間地頭。這樣一來，守著水庫“望水興嘆干著急”成為歷史，農民用水有了保障，企業通過水費收入獲得合理回報，政府看到了節水的效益，形成農田水利“有人建、有人管，費能收、壞能修”的運行模式，達到了政府、群眾、企業共贏。

不僅吸引社會資本，《條例》還明確從金融信貸、基層水利服務體系建設、技能培訓等方面對農田水利發展給予扶持。

前路期待

展望前路，貫徹實施《條例》的過程，不僅是政府支持、社會各界關注農田水利的過程，也將是水利行業提升服務能力的全新過程。

如在農田水利信息化方面，現階段除江蘇等東部沿海相對發達地區外，全國不少地區農田水利信息化建設與應用水平不高。《條例》明確縣級以上水行政主管部門應當會同有關部門加強農田水利信息系統建設，收集與發布農田水利規劃、建設、管理、運行和服務等信息，提高農田水利建設和管理水平。從“幾乎空白”到實現農田水利的信息化以及信息制度的公開化，跨度可想而知。這一方面意味著公眾對農田水利建設的參與度和監督力度將大大加強；另一方面，由于解決了信息渠道不對等、不通暢的問題，將便于社會資本對相關扶持優惠等政策的了解和查詢，這也將成為解決社會資本進入農田水利領域的入口。

在農田水利工程的使用過程中，出現問題或故障往往是不可避免的，但如果故障不及時解決，將會影響設施效益的發揮。《條例》明確，“農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農民等發現影響農田水利工程正常運行情形的，有權向縣級以上人民政府水行政主管部門和農田水利工程所有權人報告，接到報告的縣級以上人民政府水行政主管部門和農田水利工程所有權人應當督促負責運行維護的單位和個人及時處理。”如此具體的環節作為法規條款確定下來，不僅對解決“重建輕管”問題及促進農田水利設施的長效運行將發揮重要的作用，也是為強化政府履職及監督作用施以的強制手段。

再如農田水利設施的進入退出制度。農田水利設施與其他工程一樣也存在自然老化問題。對于有些無法維修使用遭廢棄的設施，該如何處置？《條例》要求，超過設計年限或功能基本喪失或嚴重毀壞的農田水利設施，工程所有權人或者管理單位應按照規定及時處置，消除安全隱患。

貫徹實施《條例》，最終關鍵在人。農田水利工程面廣量大且分布在基層，如果沒有一支強有力的一線隊伍，一切都將可能是空談。針對基層水利服務體系建立健全，《條例》也涉及多條針對性強的措施。

需要注意的是，立法過程是統一理念和工作思路的過程，也是不斷攻克農田水利建設與管理難題的過程，把長期以來積淀的問題，通過一部法規全部解決是有困難的，必須通過一系列配套政策加以支撐和落實。“配套政策涉及灌區管理辦法的制定、信息系統建設、工程進入和退出制度、工程管護主體、制度經費落實等多個關鍵環節，配套政策建設任務繁重。”顧斌杰告訴記者。

《條例》的出臺是農田水利法治化進程中具有里程碑意義的重要一步，更加重要的是抓好《條例》的貫徹實施，水利部門責任將更加重大，任務也將空前繁重。從前不久國務院新聞辦召開的政策吹風會上得知，下一步水利部將會同有關部門抓緊完善配套措施，抓好《條例》的貫徹實施。有理由相信，只要不折不扣抓好《條例》貫徹實施，農田水利建設明顯滯后和管理相對薄弱的局面必將從根本上得到扭轉。■