我國農村飲水安全鞏固提升新階段發展方向探討

劉來勝，劉玲花，周懷東，吳雷祥，吳佳鵬，霍煒潔（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

我國農村飲水安全鞏固提升新階段發展方向探討

劉來勝，劉玲花，周懷東，吳雷祥，吳佳鵬，霍煒潔
（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

“十三五”期間我國農村飲水安全進入了鞏固提升新階段，如何應對部分地區已建飲水安全工程仍然存在的水源地污染加劇、水源枯竭、原有設計標準低、早期建設工程老化報廢、重建輕管等諸多問題，將農村飲水安全工作楔入我國新型城鎮化發展，搭上《水污染防治行動計劃》政策的東風，是全面徹底解決農村飲水安全問題的關鍵。通過分析我國農村飲水安全現狀及當前存在的主要問題，從建立健全農村飲水法律法規體系、加強農村飲水水源保護、加強政府監督管理等方面提出相應的對策與建議。

農村飲水安全；鞏固提升；問題；對策

一、我國農村飲水安全概況和形勢

通過實施全國農村飲水安全工程建設規劃，我國切實解決了大部分農村地區的飲水安全問題。“十二五”期間，我國農村飲水安全任務超額完成，全面解決了規劃要求的2.98億農村居民和4 133萬農村學校師生飲水安全問題，同步解決了四省藏區等特殊困難地區規劃外566萬農村人口的飲水安全問題，農村集中式供水受益人口比例由2010年年底的58％提高到2015年年底的82％，農村自來水普及率達到76％，供水水質明顯提高。

2016年全國水利廳局長會議提出，“十三五”期間我國將啟動實施農村飲水安全鞏固提升工程，到2020年，農村自來水普及率力爭達到80％以上，集中供水率達到85％以上，水質達標率和供水保障程度大幅度提高。水利部將按照精準扶貧、精準脫貧的要求，聚焦中西部貧困地區，啟動實施農村飲水安全鞏固提升工程，對已建工程進行配套、改造、升級、聯網，健全工程管理體制和運行機制，進一步提高農村集中供水率、自來水普及率、水質達標率和供水保證率。

基于我國“十三五”農村飲水安全鞏固提升新階段面臨的問題，比如一些地方在水源保護、水質保障、項目前期、建設管理、建后管護等方面還存在不少薄弱環節，部分地區已建飲水安全工程存在水源地污染加劇、水源枯竭、原有設計標準低、早期建設工程老化報廢、重建輕管等，完善復雜水質處理技術，提升工程建設標準，強化運行維護管理，增加水質監測，以切實完全解決農村飲水安全問題，避免二次改水，是事關我國農村飲水安全工作成敗的關鍵。

二、我國農村飲水安全存在的主要問題

近年，我國不斷加大解決農村飲水安全問題的力度，取得了巨大成績，促進了農村經濟社會的長足發展，但仍未建立起完善的農村飲水安全保障體系，部分地區高氟、高砷、高鹽、高鐵錳等劣質水源水質問題以及小水源保證率低和水源枯竭問題依然突出，水源保護、水質監測、飲水安全長效運行機制等管理問題仍未有效解決。

1.農村飲水水源地缺乏有效的保護和管理機制

一是農村飲水水源地監管缺失。農村飲水水源地管理的法律法規不健全，也沒有針對農村飲水水源保護區的劃分標準。受現階段農村經濟發展水平和地方財力狀況等因素制約，水源地保護措施難以落實。

二是農村飲水水源地監測標準體系不健全。目前，我國農村水源地缺乏必要的水質監測體系，對農村水源地質量的歷史演變、現實狀況和發展趨勢無法作出科學評價，難以制定科學合理的水源地管理和保護對策措施。

三是農村飲水水源污染嚴重。水源地保護是確保供水安全的關鍵，而農村水源地保護和水質保障工作一直是農村飲水安全的薄弱環節。農村飲水水源類型復雜，規模小，分布廣，保護難度大，加之目前農業面源污染以及生活污水、工業廢水不達標排放問題嚴重，進一步加大了水源地保護的難度。

2.農村飲水水質不達標問題仍然嚴峻

有些地區因地質條件、水源條件以及技術經濟條件的限制，含有高氟、高砷等有害物質的劣質水問題依然存在。隨著國家生活飲用水水質標準提高，加之農村水源變化、水污染以及早期建設的工程標準過低、設備老化報廢、移民搬遷等原因，還有大量新增農村飲水不安全人口需要解決飲水問題。

3.農村飲水安全工程長效運行機制尚不完善

受農村人口居住分散、地形地質條件復雜、農民經濟承受能力低、支付意愿不強等因素制約，農村供水工程規模小、供水成本高、水價不到位，難以實現專業化管理，建立農村飲水安全工程良性運行機制難度很大。農村飲水安全工程長效運行機制方面存在的主要問題包括：①農村供水工程的水質管理工作沒有完全到位，缺乏水質監測等。②農村飲水安全工程產權制度和管理體制未能完善，特別是由于農村飲水安全工程投資來源廣泛、情況復雜，工程所有權的落實情況較差，工程所有者不明確，權益維護困難，容易導致飲水安全工程運營出現問題。③農村飲水安全工程的優惠政策缺位，特別是電價優惠和水資源費減免政策未完全落實到位。④農村飲水安全工程運營管理不規范，總體運營成本偏高，管理維護不到位，工程利用率不高。⑤農村飲水安全應急機制不健全。⑥工程運營管理的財務持續性不足，主要是因為水費收入難以充分滿足工程運行維護、大修和折舊的需要。⑦農村飲水安全工程運行管理的技術水平有待提高。

4.突發水污染事件的應對能力不足

近年隨著經濟社會的飛速發展，人與水環境的交互影響更加頻繁，發生了多起重大水污染事件，如2004年沱江特大水污染事件、2005年松花江硝基苯水污染事件、2006年湖南岳陽砷污染事件。目前，城市集中供水廠已經有一套健全的應急處理技術體系，而對于處理工藝千差萬別的廣大農村地區，尚缺乏相應的應急措施。

三、我國農村飲水安全發展方向建議

1.建立健全農村飲水法律法規體系

我國現階段尚未就農村飲水安全保障進行單獨立法，部分法律法規條文分散在人大立法、行政法規和部門規章中。其中，人大立法主要有《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》；行政法規和部門規章包括《中華人民共和國水污染防治法實施細則》《中華人民共和國城市供水管理條例》《城市供水水質管理規定》《飲用水水源保護區污染防治管理規定》《生活飲用水衛生監督管理辦法》《生活飲用水集中式供水單位衛生規范》等。

上述法律法規關注的重點是城市集中式飲用水水源的保護、城市供水和供水水質的管理，而對于農村廣泛存在的小型集中式和分散式飲水水源的保護和水質管理鮮有涉及。因此，應認真梳理當前農村飲水安全保障各環節存在的問題，有針對性地制定關于農村飲水安全保障的法律制度。相對于《中華人民共和國城市供水條例》和《城市供水水質管理規定》，建議加快“農村供水條例”和“農村供水水質管理規定”的立法工作，進一步確立農村供水工程的規劃建設、運行監管、水質管理、應急供水等方面的制度保障。

2.加強農村飲水水源的保護

（1）制定農村飲水水源保護規劃

我國農村大多數飲水水源是農田匯水區，許多地方灌溉用水與生活用水無法分開，尤其是目前農村化肥、農藥的使用基本上處于無監管狀態，對農村飲水水源造成污染威脅。建議制定科學合理的農村飲水水源保護規劃，將其納入經濟和社會發展規劃中，使農村飲水水源保護規劃與農村經濟社會發展規劃相協調。

（2）建立農村飲水水源保護生態補償機制

根據農村飲水水源環境保護標準，逐步建立責權利相一致、規范有效的農村飲水水源地生態補償機制。遵循“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰污染、誰賠償，誰受益、誰補償”的原則，由受益者承擔起環境保護的責任，并向利益損失者提供補償。

（3）建立農村飲水水源地突發污染事故應急管理體系

針對農村水源地基礎條件差、監控能力相對較低的現狀，開展突發性污染事故隱患調查，研究制定水質監控方案及環境安全預警和風險管理方案，建立農村飲水水源地突發性水污染事件應急處置技術體系。

3.加強農村飲水安全工程建設和管理

（1）開展農村飲水安全工程規范化研究，提高農村飲水安全工程建設標準

結合“十三五”農村飲水安全提質增效規劃，開展農村飲水安全工程提質增效改造設計規范化研究，及適應新水質要求的農村供水工程主要設計參數研究；建立農村飲水安全設備評估及信息系統，研究農村飲水安全設備質量監督政策；調查農村飲水安全工程質量隱患，提出相應解決對策；研究農村飲水安全工程施工驗收技術標準、規范或導則，提高農村飲水安全工程建設質量。

（2）建立農村飲水安全工程長效運營管理機制

通過對不同經濟發展水平省份的不同類型、規模的農村飲水安全工程運行狀況進行調查分析，全面摸清飲水安全工程基本情況及其運行管理中存在的主要問題，分析影響農村飲水安全工程長效運營管理機制建立的影響因素；研究提出農村飲水安全工程產權政策制度；研究建立保障農村飲水安全工程良性運行、農民合理負擔的水價形成機制；研究建立農村飲水安全工程管理服務機構和維修養護基金；研究提高縣級農村飲水安全工程水質檢測能力建設；研究提出建立我國農村飲水安全工程良性運行機制的其他相關政策建議。

4.加強政策扶持，拓寬投融資渠道

（1）積極拓寬投融資渠道

落實《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》精神，積極探尋一條適用于農村實際的PPP運營機制。轉變政府投資模式，由當前主要用于工程建設費的一次性投資向工程運行過程中持續性投資轉變，充分發揮市場機制作用，拓寬農村飲水安全工程的投融資渠道，鼓勵和吸納社會資金投入。

（2）出臺農村飲水安全工程運行管理扶持政策

2012年財政部、國家稅務總局發布了《關于支持農村飲水安全工程建設運營稅收政策的通知》，對農村飲水安全工程建設、運營給予了稅收優惠政策。建議進一步研究其他扶持政策，如農村飲水安全工程暫緩征收水資源費，以灌溉渠道水、水庫水為水源的按農業灌溉供水價格交納水費；農村飲水安全工程供水用電執行居民生活用電或農業排灌用電價格；優先安排并簡化農村飲水安全工程建設用地審批程序等。通過全面落實用電、用地和稅收優惠政策，降低工程運行成本，促進農村供水工程的良性運行。

5.落實責任，加強政府監督管理

（1）將農村飲水安全工作納入各級政府的考核指標體系

建議上一級政府對下級政府管轄區域內的農村飲水安全工程的取水、制水、供水實施全過程監督，把水源水質監測、工程設計、施工、管材及設備、竣工驗收、建后管理等環節責任落實到具體單位和個人，嚴格獎懲。將飲水安全工作落實情況納入政府績效考核指標體系。

（2）加強基層服務體系建設

建議建立農村飲水安全專管機構，加強飲水安全基層服務體系建設。建立統一的農村飲水安全工程管理機構，對轄區內農村飲水安全負總責，承擔所有農村飲水安全工程的建設及運行維護。水源管理、水質監測、技術培訓等業務全部納入行業監管范圍。

（3）建立農村飲水安全工程監測監督體系

研究提出農村不同規模的集中式和分散式供水的水源水、出廠水、末梢水的監測指標選擇和合格率的評估方法。根據我國農村實際情況，合理確定供水水質監測指標。研究農村不同規模的集中式供水工程從水源到居民取水點的風險評估方法，研究提出關鍵控制點風險監督防控方法，提高飲用水水質的安全性。

6.推動農村飲水安全工程建設與新型城鎮化的協同發展

依托《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，緊密結合我國新型城鎮化建設和新農村建設，做好農村飲水安全工程與城鎮發展規劃的統籌銜接。將農村飲水安全工作楔入相關城鎮規劃設計，確保農村飲水安全工程的規劃、設計、建設、運營等與城鎮發展規劃協同推進。

第十二屆全國人民代表大會第三次會議政府工作報告強調，今后一個時期，引導1億人在中西部地區就近城鎮化。因此，我國農村飲水安全工作，一方面要與國家新型城鎮化發展方向一致，另一方面，要將工作重心放在中西部地區，加快推進這些地區農村飲水安全基礎設施建設。

7.建立農村飲水安全工程公眾參與和宣傳培訓機制

（1）完善社會公眾參與機制

明確農民在工程建設和管理中的主體地位，擴大農民對工程建設和管理的知情權、參與權和監督權，調動和鼓勵農民參與建設與管理的積極性。特別是村級及分散供水工程，用水戶要全過程參與，以喚起用水戶的責任感、擁有感和主人翁意識，確保對項目認同，消除損害工程可持續性的人為因素。在用水戶參與的基礎上，明確工程產權，確定管理主體、管理機構對制定水價及運行財務狀況的監督。

（2）加強宣傳教育與培訓

加強對農村飲水安全工程建設與管理重要性的公益宣傳和教育培訓，同時大力宣傳農村飲水安全工程建設與管理的先進經驗和做法。通過宣傳引導，進一步提高廣大農民群眾參與農村飲水安全工程建設與管理的積極性和主動性；通過輿論引導，努力營造有利于推動工程建設和運行管理工作的良好氛圍。

8.建立科技創新機制，搭建科研成果轉化平臺

（1）加強科技支撐

加強農村飲水安全領域的科研項目立項。要開展農村小型水源地保護與修復，分散、小型集中式供水工程凈水工藝，管網輸配及蓄水儲存，徑流過程污染攔截等關鍵技術研發，建立從“源頭到水龍頭”的全過程農村飲水安全保障技術體系；開展農村小型水源水質簡易監控預警和應急處理消毒系統研究與平臺建設，在有條件的地方探索開展飲用水生物毒性預警；組織分散、小型集中式供水工程水處理關鍵材料與設備研發，加快推進產業化，研制應對突發水質污染事件及極端自然災害的應急供水裝備和設備。

（2）搭建科研成果轉化平臺

近年我國涌現了一批實用性強、處理效果好的農村飲水處理技術，這些技術在推廣過程中不斷完善熟化，已經凸顯了較好的應用價值。但是，這些科研成果的產出單位大多為高等院校、科研院所，成果產業化進程存在制度壁壘，不能像企業一樣自由轉化。此外，這些技術產品的用戶對象為農民，傳統的產品廣告宣傳手段并不適用，迫切需要國家和地方政府的監督引導。

（3）建立科學研究激勵機制

開展農村水源地防護、水質處理、污染攔截、蓄水等方面的科學研究工作，是農村飲水安全的重要保障措施。當前，我國農村飲水安全領域的諸多研究課題，如分散式供水處理技術、劣質水處理技術、雨水處理技術等，這些技術的研究投入時間長，成果產出小，在一些高校及科研院所不被重視。第十二屆全國人民代表大會第三次會議政府工作報告強調“要以體制創新推動科技創新，要加快科技成果使用處置和收益管理改革，擴大股權和分紅激勵政策實施范圍，完善科技成果轉化、職務發明法律制度，使創新人才分享成果收益。”應結合國家政策，加大對農村飲水安全科學研究工作的支持力度，在科研立項、成果報獎、研究人員晉升等方面給予優惠政策，創新農村飲水安全科學研究的激勵機制。

四、結語

當下，我國社會各個領域的創新改革正如火如荼地開展，國家在農村飲水安全工程實施方面給予了資金、稅收、政策的全方位扶持。在農村飲水安全鞏固提升新階段應抓住機遇，銳意改革，創新機制，千方百計解決農村飲水安全方面的諸多問題，逐步提高飲水安全標準，切實把農村飲水安全成果鞏固住，造福廣大農民群眾。■

［1］陳雷.全面貫徹落實黨的十八屆五中全會精神奮力譜寫“十三五”水利改革發展新篇章［J］.中國水利，2016（2）.

［2］中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定［J］.中國水利，2011（4）.

［3］第十二屆全國人民代表大會第三次會議政府工作報告［R］.2015.

［4］國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）［R］.2014.

［5］2013中國環境狀況公報［R］.2014.

［6］國務院關于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見［R］.2015.

［7］全國農村飲水安全工程“十二五”規劃［R］.2012.

［8］杜鷹.國務院關于保障飲用水安全工作情況的報告［R］.2012.

［9］陶信平，吳晶.保障飲水安全的法律制度簡論［C］.中國法學會環境資源法學研究會年會論文集，2008.

［10］國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見［R］.2010.

［11］關于支持農村飲水安全工程建設運營稅收政策的通知［R］.2012.

［12］水污染防治行動計劃［R］.2015.

責任編輯張金慧

Analysis on the development trend of strengthening and upgrading rural drinking water safety in China/

Liu Laisheng，Liu Linghua，Zhou Huaidong，Wu Leixiang，Wu Jiapeng，Huo Weijie

China’s rural drinking water safety project has entered the new stage of consolidation and upgrading in the 13th Five-year Plan period.However，drinking water safety projects built in some areas still have many problems，such as worsening pollution of water sources，exhaustion of water source，low standard of original design，scrapped early construction projects，etc.The key to solve the problems of rural drinking water safety fully is to integrate the rural drinking water safety work into China’s new type of urbanization development and grasp the policy of The Action Plan for Preventing and Controlling Water Pollution.On the basis of analyzing current situation and main problems of rural drinking water safety in China，countermeasures are proposed in aspects of establishing laws and regulations，reinforcing water resource protection，strengthening the government supervision and management.

rural drinking water safety；strengthening and upgrading；problems；countermeasures

TU991

A

1000-1123（2016）11-0019-04

2016-01-21

2016-05-09

劉來勝，高級工程師，主要從事水處理與農村飲水安全研究。

國家科技支撐計劃課題“村鎮受損生態系統修復與重建實用技術研發”（2012BAJ21B03）。