新時期治淮發展戰略與“十三五”規劃安排意見

淮河水利委員會副主任　劉玉年

特稿

新時期治淮發展戰略與“十三五”規劃安排意見

淮河水利委員會副主任劉玉年

淮河流域地處南北氣候過渡帶，氣候復雜多變，平原廣闊，人口密集，土地開發利用程度高，加之歷史上受黃河長期奪淮的影響，洪旱災害嚴重，防洪除澇與水資源利用等方面的關系十分復雜。特殊的氣候、地理和社會條件，決定了淮河治理的長期性、艱巨性和復雜性。隨著流域經濟社會的快速發展，治水思路的轉變，國家重要戰略規劃的實施，新時期治淮發展要充分認識新形勢和新要求，準確界定流域治理面臨的主要水問題，提出符合流域經濟社會發展實際的治淮發展戰略，加快構建流域水安全保障體系。

一、新時期治淮發展新形勢和新要求

1.新時期治水思路對流域水利發展提出新要求

黨的十八大以來，黨中央、國務院提出了全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、加快“四化同步發展”、大力推進生態文明建設等一系列方針政策，作出了保障國家水安全、加快節水供水重大水利工程建設等重大決策部署，習近平總書記提出了“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，這些都對新時期治淮發展提出了新要求，賦予了新時期治淮發展的新內涵、新任務，為強化流域治理、構建流域水安全保障體系指明了方向。

全面建成小康社會，對治淮發展的新要求就是補齊流域貧困地區的水利短板。據統計，淮河流域國家級貧困縣（區）有32個，集中在淮河上中游，河南、安徽兩省，流域治理工作要進一步向上述貧困地區發力，投資進一步向貧困地區傾斜，為貧困地區全面建成小康社會提供更好的水利服務，奠定更扎實的水利基礎。實現“四化同步發展”，對治淮發展的新要求就是進一步提高對工業化、城鎮化、農業現代化的水利保障能力。全面深化改革和推進依法治國，對治淮發展的新要求就是要建立健全流域管理和區域管理相結合的水資源管理體制機制，深化重點領域和關鍵環節改革攻堅力度，全面強化依法治水。

2.全國主體功能區規劃加快實施，提高國土空間的承載能力對治淮發展提出新要求

根據《全國主體功能區規劃》，淮河流域涉及國家層面的重點開發區域為中原經濟區、東隴海地區，國家層面優化開發區域為長江三角洲地區、山東半島地區，國家層面農產品主產區為黃淮海平原主產區。

國家重點開發區域是支撐全國經濟的重要增長極，落實區域發展總體戰略、促進區域協調發展的重要支撐點，全國重要的人口和經濟密集區。淮河流域在中原經濟區的區域有：河南省淮河流域全境及安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區，山東省菏澤市；該區域的功能定位是全國重要的高新技術產業、先進制造業和現代服務業基地，能源原材料基地、綜合交通樞紐和物流中心，區域性的科技創新中心，中部地區人口和經濟密集區。東隴海地區全部在淮河流域內，包括連云港、徐州、日照市，該區域的功能定位是：新亞歐大陸橋東方橋頭堡，我國東部地區重要的經濟增長極。

國家層面優化開發區域是提升國家競爭力的重要區域，帶動全國經濟社會發展的龍頭，全國重要的創新區域，我國在更高層次上參與國際分工及有全球影響力的經濟區，全國重要的人口和經濟密集區。淮河流域在長江三角洲地區的區域有：揚州、泰州、南通，該區域的功能定位是：增強城市集聚能力，加強城市功能互補，提高整體競爭力。山東半島地區功能定位是：黃河中下游地區對外開放的重要門戶和陸海交通走廊，全國重要的先進制造業、高新技術產業基地，全國重要的藍色經濟區。

根據《全國主體功能區規劃》，黃淮海平原是國家確定的農產品主產區，《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃（2009－2020年）》確定其承擔新增329億斤糧食產能的建設任務，占全國的32.9%。淮河流域的大部分縣（區）位于規劃確定的黃淮海區300個糧食產能建設核心縣（市、區）內，是國家重要糧倉。

國家主體功能區規劃的加快實施，對治淮發展的新要求就是要有針對性地解決流域內不同主體功能區的水問題，為國家優化開發區、重點開發區、新型城市群、糧食主產區、縣域經濟發展等提供更加安全的供水、防洪、生態保障。

3.新時期淮河流域的戰略地位對流域水利發展提出新要求

淮河流域自中原綿延至黃海之濱，地域廣闊，氣候適宜，人口稠密，在我國經濟社會發展全局中占有十分重要的地位。流域內耕地面積1.9億畝，沿海尚有大片灘涂可資開墾，區內地勢平坦，大部分為平原地區，自然、氣候適宜，具有良好耕作和城市建設條件。根據中國農業科學研究院研究成果，至2010年，淮河流域以不足全國13%的耕地面積和19%的播種面積，承載了全國20.4%的鄉村人口，提供了全國14%的農業產值，為國家糧食安全提供了強有力的保障。流域內煤炭等礦產資源豐富，煤電煤化工產業發展潛力大，是黃河以南最大的能源基地。流域內鐵路、公路縱橫交錯，是國家重要的交通樞紐區域。淮河流域瀕臨長三角和環渤海地區，是我國溝通南北、連接東西的重要區域，區位條件優越，與長三角空間距離較近，擁有豐富的土地、礦產等自然資源，擁有較多的低成本勞動力，是長三角地區空間分工、合作和市場拓展的肥沃土壤，在承載我國人口和經濟活動的地位將愈加重要。隨著中原經濟區、中部崛起、東隴海地區等國家發展戰略的實施，淮河流域的戰略地位將越來越重要，淮河流域成為我國極具發展潛力的地區之一。淮河流域重要的戰略地位、經濟社會的快速發展，對加快構建完善的流域水安全保障體系提出了新要求。

二、新時期治淮發展面臨的主要問題

經過65年的持續治理，淮河流域基本形成了防洪、除澇、灌溉、航運、供水、發電等水資源綜合利用體系，減災能力得到顯著提高，水利在促進流域經濟發展，保障供水和糧食安全，提高人民生活水平等方面做出了重要貢獻。新時期治水新思路、全國主體功能區規劃的加快實施、淮河流域越來越重要的戰略地位對治淮發展的要求不斷提高，加之淮河流域特殊的自然條件，使得淮河治理和保護的任務艱巨而復雜，新時期治淮發展不僅要破解防洪能力不足等老問題，更要解決好水資源短缺、水環境污染等新問題。

1.流域防洪除澇能力不足，與全面建成小康社會、保障“四化同步發展”的要求不相適應

淮河上游攔蓄能力不足。淮河流域山丘區面積占流域總面積的1/3，但水庫控制面積不足山丘區面積的1/3。淮河水系大型水庫控制面積僅為1.78 萬km2，加之淮河干流上游尚無控制工程，攔蓄能力不足，上游防洪標準僅10年一遇。

淮河中游行洪不暢，行蓄洪區問題突出。淮河中游河道泄流不暢，特別是在中小洪水時的行洪能力不足，汛期高水位持續時間長，防汛壓力大。淮河流域行蓄洪區數量多、啟用標準低，進洪頻繁，社會影響大；行蓄洪區人口多，區內群眾安全居住問題尚未得到很好解決，難以及時啟用有效發揮作用；行洪區的防洪控制設施不足，阻水障礙較多，行洪效果差；行蓄洪區建設滯后，災后恢復自救能力較差。區內經濟發展水平相對較低，適時有效地行蓄洪水的需要與區內居民公平發展的要求之間矛盾突出。

淮河下游出路不足。洪澤湖防洪標準尚達不到國家防洪標準規定的300年一遇的要求，中低水位時的泄流能力偏小，在遇中小洪水時洪澤湖水位即快速上升，影響中游洪水下泄和排澇。

平原洼地排澇標準低，澇災損失大。淮河流域平原面積廣大，約占流域總面積的2/3，易澇區耕地面積約0.9億畝。廣大平原地區現有排澇設施嚴重不足，除澇標準較低，幾乎每年都有局部澇災發生，因洪致澇、“關門淹”的問題十分突出。

2.水資源短缺、利用粗放、污染嚴重的狀況尚未得到根本扭轉，與推進生態文明建設、實現永續發展的要求不相適應

淮河流域屬水資源短缺地區，水資源總量少，人均水資源量不足500m3；70%左右的徑流集中在汛期6～9月，水資源的時空分布不均和變化劇烈，使水資源短缺的形勢更加突出。現狀流域多年平均缺水量達51億m3，缺水率達8.6%。特別是豫東、皖北、魯西地區，地處平原，調蓄條件差，缺水狀況十分嚴重，該地區位于國家重要戰略區中原經濟區，水資源短缺已成為影響中原經濟區發展的重要制約因素。

用水效率和效益不高。農業灌溉方式仍有待改進，節水潛力較大；許多工業企業設備陳舊、工藝落后，取用水量大、重復利用率低；城市用水也存在節水意識不強、節水設施不足和管理落后等現象，節水型社會建設的任務很艱巨。

經過多年治理，淮河流域河湖水質總體上呈好轉趨勢，但水污染問題依然嚴重。淮河流域廢污水排放量仍居高不下，2014年達到53.59億t，主要污染物質化學需氧量和氨氮入河排放量分別為41.30萬t和3.72萬t，仍超過水功能區納污能力，部分河湖的水質尚未達到水功能區管理目標要求，流域內52.1%河流長度、54.1%湖泊面積、75.8%平原區淺層地下水水質劣于Ⅲ類。特別是淮北主要支流污染還相當嚴重，水污染使部分水體功能下降甚至喪失，進一步加劇了淮河流域水資源短缺矛盾。另外，飲用水水源地水質狀況也不容樂觀。

河湖生態用水難以保障。淮河流域河湖徑流季節性變化大，水資源開發利用程度高，流域內中小河流水生態系統受損嚴重。

3.農村水利基礎設施薄弱，與促進區域協調發展、城鄉一體化發展和實施國家糧食安全戰略的要求不相適應

淮河流域農田灌排工程大多建于20世紀60、70年代，普遍存在工程不配套、建設標準低、抗御水旱災害能力不強等問題，農業綜合生產保障能力不足。近年來國家雖然加大了對農村水利設施的投入，但農村水利基礎設施薄弱的問題仍然比較突出，水旱災害仍較頻繁發生，影響國家糧食安全和國家主體功能區黃淮海平原農產品主產區戰略的實施。

近年來農村人飲工程建設雖然成效顯著，但飲水安全保障程度仍需進一步提升和鞏固。另外，農村水土流失、面源污染、居民生活污水等未能得到有效治理，農村水環境惡化的趨勢尚未得到有效遏制，農村水環境亟待改善。

4.流域綜合管理有待加強，與全面深化水利改革和全面推進依法治水的要求不相適應

流域管理法律法規體系不健全，體制尚未完全理順，流域管理方面事權劃分不清晰，立法滯后，水法規體系建設不能滿足流域綜合管理的需要。水資源管理、河湖管理、工程管理、水行政執法力度能力等亟待加強，現代水利公共服務體系需要建立和完善，深化水利改革的任務十分艱巨。

三、新時期流域治理戰略布局

今后一段時期，流域治理要按照“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，緊緊圍繞流域國土空間規劃及發展戰略布局，統籌流域和區域水利改革發展，結合流域上、中、下游水情特點，立足補短板、破瓶頸、增后勁、上水平、促發展、惠民生，明確發展重點，著力解決突出水問題，促進流域、區域協調發展，為全面建成小康社會、實現可持續發展提供水利保障。

1.淮河上中游

針對區域經濟基礎差、經濟發展和糧食增產潛力大、水旱災害等老問題尚未全面解決，工業化、城鎮化進程中進一步加重的水資源水環境等新問題，圍繞中原經濟區、黃淮海平原農產品主產區發展要求，加快水利基礎設施建設，提高水安全保障程度。以出山店水庫、前坪水庫、淮河干流行蓄洪區調整和建設等為重點，進一步提高淮河上中游防洪減災能力。加快引江濟淮、淮水北調等引調水工程建設，研究實施臨淮崗工程綜合利用，完善淮河上中游水資源配置格局。以淮河干流水源地保護，沙潁河、渦河水污染綜合整治為重點，加強水資源保護與水污染防治。加快磨子潭等大型水庫和上游生態脆弱地區生態修復，控制水土流失。新建懷洪新河、江巷水庫等大型灌區，實施淠史杭等大型灌區續建配套與節水改造。開展地下水超采區水資源保護，控制地下水超采。

2.淮河下游

針對區域經濟基礎相對較好和存在的過境洪水多、防潮防洪壓力大等問題，圍繞長江三角洲地區優化開發區、黃淮海平原農產品主產區發展要求，加快水利基礎設施建設，提高水安全保障程度。建設入海水道二期工程，提高淮河下游防洪能力。加快南水北調東線后續工程前期論證工作，適時安排蘇北沿海引江工程，完善水資源配置格局。加強海堤建設。加強南水北調東線沿線、洪澤湖等重點水域生態綜合治理；開展南水北調東線輸水干線及重要飲用水水源地安全保障達標建設。全面加強節水型社會建設。

3.沂沭泗地區

圍繞東隴海地區國家重點開發區、黃淮海平原農產品主產區發展要求，著力解決困擾發展的洪澇災害及水資源短缺問題，保障經濟社會的可持續發展。加固沂沭泗河上游堤防，完善南四湖防洪體系，研究實施進一步提高沂沭泗河洪水東調南下行洪能力，進一步完善防洪減災體系；加快推進莊里等大中型水庫建設，適度開發利用當地水資源，研究實施沂沭河洪水資源利用工程，優化水資源配置格局；開展沂蒙山區水土流失綜合治理，控制水土流失。

4.山東半島地區

該區域經濟比較發達、人口密集、開發強度較高，圍繞山東半島優化開發區要求，在經濟轉型升級和結構優化調整中著力解決水資源短缺、水環境惡化、水生態損壞等新問題。加快孟家溝等中型水庫建設，適度開發當地水資源，緩解水資源短缺狀況。加強產芝水庫、棘洪灘水庫等水源地保護，以及淄博、青島市大沽河地下水水源地保護。沿海地區地下水超采區實行地下水限采，逐步減小海水入侵現象；進一步加大節水力度，加強海水淡化利用，提高再生水利用率。

四、流域水利發展“十三五”規劃安排意見

“十三五”時期是我國全面建設小康社會的攻堅時期，是加快水利改革發展的重要機遇期，也是進一步治理淮河的關鍵時期。根據流域治理戰略布局安排，“十三五”時期要全面加快進一步治理淮河工程等事關國家水安全的流域重大水利工程建設，發揮重大水利工程在區域協調中的重要作用；大力推進水生態文明建設；破除流域水利發展中的體制機制障礙，深化重點領域水利改革，加強流域綜合管理，為實現全面建成小康社會宏偉目標、促進區域協調發展和經濟持續平穩增長提供堅實的水利保障。

1.加快水利基礎設施建設

進一步完善流域防洪除澇減災體系。基本完成淮河干流行洪區調整和建設，加快淮河流域蓄滯洪區建設，基本完成淮河行蓄洪區和淮河干流灘區居民遷建；加快實施淮河流域重點平原洼地治理、開工建設淮河入海水道二期工程；完成淮干一般堤防加固、沂沭泗河上游堤防加固；完善南四湖防洪體系；研究實施進一步提高沂沭泗河洪水東調南下行洪能力；基本完成史灌河、洪汝河、淠河、新汴河、北汝河、新洋港、洙趙新河、小清河、大沽河、梁濟運河、東魚河等重要支流治理，進一步加大區域性骨干河流系統治理力度，繼續實施中小河流治理；繼續實施大中型病險水庫水閘除險加固，加快推進出山店、前坪、莊里、江巷、王家溝等大中型水庫建設，積極推進張灣等大型水庫前期工作；加快推進城市防洪除澇體系建設，完成蚌埠、淮南、揚州、徐州、信陽、臨沂等全國和流域重要防洪城市防洪排澇工程達標建設；進一步完善和加強海堤建設。

繼續推進水資源配置及開發利用工程建設。全面推進跨流域調水及配套工程建設。完成淮水北調工程，基本完成引江濟淮工程；推進南水北調東線后續工程前期工作；適時安排江蘇沿海引江工程；研究實施沂沭河洪水資源利用工程。結合大中型水庫建設，適度開發利用當地水資源；加強城市雙水源和應急備用水源建設及供水設施建設與改造，增強城市供水保障和應急能力。

2.全面加強節水型社會建設

加強大中型灌區骨干渠系節水改造，積極推廣噴灌、滴灌、低壓管道輸水灌溉等高效農業節水灌溉技術，提高農業灌溉水利用效率。在強化農業節水的同時，通過強化用水總量、用水效率紅線管理，積極推進工業、服務業和城鎮生活節水。大力推廣工業水循環利用，淘汰落后用水工藝和技術，加快火電等高耗水行業節水技術改造。開展節水型社會示范區建設；推廣使用城鎮節水器具，加快城鎮供水管網改造，減少供水管網漏損率。鼓勵再生水、雨水、海水等非常規水源利用。加大節水宣傳教育力度，強化全社會節水意識。

3.大力推進水生態文明建設

（1）加快水資源保護工程建設

以淮河干流、南水北調東線輸水干線及重要飲用水水源地保護為重點，開展飲用水水源地安全保障達標建設，保障流域群眾飲水安全；對沙潁河、渦河、里下河等污染嚴重地區，實施入河排污口整治、面源和內源治理等水污染綜合整治工程，進一步提高水功能區水質達標率。

（2）加強地下水超采區治理與修復

開展地下水生態與環境綜合治理與修復試點，實施超采區地下水限采、禁采、補源、人工回灌等工程，逐步實現地下水超采區采補平衡，使超采區地下水生態與地質環境問題得到有效控制；按照地下水水質污染和超采分布情況，采取阻隔地表點線源、控制農業面源污染、限制污水灌溉、規模化畜禽養殖等措施防治地下水污染。

（3）繼續實施水土保持生態建設

加強淮河干流上游等植被良好區預防保護，對磨子潭、佛子嶺、潑河、五岳、薄山、白龜山、田莊、安峰山等大型水庫和沙河上游及蒙山生態脆弱地區實施生態修復。實施山丘區坡耕地和坡林地水土綜合整治，完成以小流域為單元的綜合治理，同時在水庫型水源地上游開展清潔型小流域面源污染輔助控制工程建設；綜合治理黃泛風沙區、廢黃河故道和濱海沙土區風水復合侵蝕；綜合治理山洪溝，防治山洪災害。完善水土保持管理制度，強化水土保持預防保護、監督、監測、生態建設等管理。

（4）推進河湖水生態保護與修復

優化水資源配置，逐步開展生態用水調度，提高重要河湖生態用水水量保障程度；加強重要生態保護區、水源涵養區、江河源頭區的河湖生態系統保護；運用調水引流、河湖清淤、生態治理等措施，推進生態脆弱河湖的生態修復；加強南水北調東線沿線、洪澤湖、南四湖等重點水域生態綜合治理；加強城市水生態保護和治理修復，大力開展水生態文明城市創建。

4.加強農村水利建設

通過城鄉供水一體化、聯村并網集中供水等措施，農村飲水安全進一步提質增效升級，進一步提高農村飲水安全保障程度。基本完成大型灌區、重點中型灌區續建配套和節水改造任務；在水土資源較匹配的地區新建灌區，適度發展灌溉面積；繼續實施規模化高效節水灌溉工程；完成大型灌排泵站更新改造，啟動實施中型灌排泵站更新改造。持續加強農田水利基本建設，改善農業灌排條件。整治農村水環境。結合水利工程、農村水電電氣化工程和小水電代燃料工程建設，推進農村水電電氣化建設。

5.加強流域綜合管理

完善流域管理法律法規體系，完善流域管理和區域管理相結合的水資源管理體制機制，初步形成協調、有效的涉水事務管理和公共服務體系。加強流域水資源開發利用、用水效率控制和水功能區限制納污控制“三條紅線”管理，完善和落實管理責任和考核制度。加強防洪抗旱管理，強化河湖管理，推進水利工程運行管理現代化、繼續加強應急管理。深化重點領域和關鍵環節改革攻堅力度，全面強化依法治水，加強流域綜合管理能力建設■

（專欄編輯：杜紅志）