淮河流域水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補償模式探討

舒衛(wèi)先　尚小川

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淮河流域水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補償模式探討

舒衛(wèi)先尚小川

在地表飲用水水源地的上游集水區(qū)域，工農(nóng)業(yè)開發(fā)活動受到限制，人民群眾為保護飲用水水源地付出了代價，經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的矛盾非常突出，不利于飲用水水源地保護，也不利于區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。飲用水水源地生態(tài)補償，是由水源地保護成果的“受益者”支付相應(yīng)的費用給因保護導致的利益“受損者”，這是平衡飲用水水源地保護者和受益者利益的一種經(jīng)濟手段，通過這種手段，一方面調(diào)動了保護飲用水水源地的積極性，另一方面讓受益者認識到水資源、特別是優(yōu)質(zhì)水資源的價值，有效促進節(jié)約用水。2011年中央1號文件提出要“加強水源地保護，依法劃定飲用水水源保護區(qū)，強化飲用水水源應(yīng)急管理，建立水生態(tài)補償機制”。2014年中央1號文件和水利部制定出臺的《水利部關(guān)于深化水利改革的指導意見》（水規(guī)計〔2014〕48號）均強調(diào)要“建立重要水源地生態(tài)補償機制”。淮河流域列入《全國重要飲用水水源地名錄（第一至第三批）》的飲用水水源地共20個，其中典型的水庫型飲用水水源地占了5個，且水庫型飲用水水源地水權(quán)明晰，從水庫型重要飲用水水源地入手探討生態(tài)補償模式尤為重要。

一、生態(tài)補償模式分析

鄭海霞（2010）把流域生態(tài)補償模式分為公共支付體系、自發(fā)組織的市場交易模式和開放的貿(mào)易體系三類。葛顏祥等（2011）把水源地生態(tài)補償模式概括為財政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開發(fā)和生態(tài)補償基金等四類。參考已有研究，針對水庫型飲用水水源地，考慮生態(tài)補償資金來源的主體，以水庫名稱命名，可以把現(xiàn)有水庫型飲用水水源地生態(tài)補償模式歸納為以下5種。

密云水庫生態(tài)補償模式：密云水庫在北京市境內(nèi)，而水庫上游在河北省的張家口和承德境內(nèi)，補償模式主要表現(xiàn)為北京市因密云水庫水資源保護向上游的張家口和承德市橫向的財政轉(zhuǎn)移支付。

新豐江水庫生態(tài)補償模式：新豐江水庫及上游流域均在廣東省境內(nèi)，補償模式主要表現(xiàn)為廣東省財政向河源市支付的水庫移民、生態(tài)公益林補償資金和經(jīng)濟建設(shè)專項資金等縱向財政轉(zhuǎn)移支付。

長潭水庫生態(tài)補償模式：長潭水庫位于臺州市黃巖區(qū)，補償模式主要表現(xiàn)為臺州市政府每年將籌措不少于1800萬元建立生態(tài)補償專項資金，按照黃巖區(qū)上報的長潭水庫生態(tài)補償專項資金使用計劃，撥付給黃巖區(qū)主要用于庫區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)、污染綜合防治、生活保障補助、生態(tài)補償?shù)取?/p>

橫錦水庫生態(tài)補償模式：東陽市隸屬于浙江省地級市金華市，不屬于義烏市管轄，補償模式主要表現(xiàn)為義烏市因使用東陽市橫錦水庫的水而與東陽市之間發(fā)生的基于市場的水權(quán)交易。

千島湖生態(tài)補償模式：補償模式主要表現(xiàn)為浙江省建立了千島湖保護專項基金，千島湖旅游門票收入提取一定比例作為資金的一個重要來源。

這5種模式的不同是水庫、上游集水區(qū)和主要供水區(qū)的行政隸屬關(guān)系、補償資金來源、補償?shù)闹骺腕w之間、補償方式等差異的綜合體現(xiàn)。

二、生態(tài)補償模式選擇

淮河流域列入《全國重要飲用水水源地名錄》的水庫型重要飲用水水源地包括白龜山、南灣、門樓、峽山和產(chǎn)芝等5個水庫型水源地。白龜山、南灣水庫位于淮河支流的上游，門樓、峽山和產(chǎn)芝水庫分別位于清洋河、濰河和大沽河上，三條河流屬于沿海諸河水系，流程較短。5個水庫型水源地上游控制面積小，水庫上游流域界限清楚，水庫、上游集水區(qū)和主要供水區(qū)主體在一個省范圍內(nèi)，甚至在一個地級市范圍內(nèi)；均為大型水庫，功能除供水外，還包括發(fā)電、灌溉、旅游等。這些因素決定了水源地生態(tài)補償有如下特征：生態(tài)補償涉及地域范圍較小，即補償規(guī)模較小；受益方和補償方利益關(guān)系較簡單，補償主體集中；水權(quán)界定清晰，保護區(qū)和受益區(qū)基本在一個省內(nèi)或市內(nèi)，生態(tài)補償標準的核算和協(xié)商較容易達成；生態(tài)補償資金籌資手段多。

基于以上考慮，本著“誰受益，誰補償”的原則，淮河流域5個水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補償模式可以參照長潭水庫生態(tài)補償模式和千島湖生態(tài)補償模式，吸收兩者的優(yōu)點，由水庫所在的地級市政府主導成立水源地生態(tài)補償基金，資金來源包括財政轉(zhuǎn)移支付以及供水水費、發(fā)電和旅游等庫區(qū)收入按一定比例提成，在運作過程中，逐漸減少財政轉(zhuǎn)移支付所占的比例，由政府主導模式轉(zhuǎn)向市場主導模式。

三、生態(tài)補償模式推行的建議

1.流域機構(gòu)應(yīng)積極開展水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補償試點

流域機構(gòu)通過選擇典型水庫型飲用水水源地進行生態(tài)補償試點，積極引導當?shù)卣J識重要飲用水水源地生態(tài)補償?shù)闹匾裕苿硬煌娣浇⑸鷳B(tài)補償機制，探索生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)途徑，加快出臺和完善相關(guān)政策法規(guī)，統(tǒng)籌考慮水庫庫區(qū)和上游應(yīng)該承擔的責、權(quán)、利，提高群眾生態(tài)保護意識和節(jié)水意識。

2.開展流域水庫型飲用水水源地生態(tài)補償基礎(chǔ)研究

流域機構(gòu)應(yīng)根據(jù)流域內(nèi)典型水庫庫區(qū)及上游集水區(qū)自然地理概況、經(jīng)濟發(fā)展情況開展飲用水水源地生態(tài)補償模式基礎(chǔ)研究工作，包括補償范圍界定、水源地生態(tài)保護成本和效益、生態(tài)補償標準確定、水資源管理和監(jiān)督機制建立等，作為中立第三方，為生態(tài)補償機制建立提供技術(shù)支撐。

3.推動流域各省、市級行政區(qū)域出臺地方性法規(guī)政策

在淮河流域，目前河南省和江蘇省出臺了生態(tài)補償?shù)姆ㄒ?guī)政策，明確了補償主體、范圍和方式，江蘇還規(guī)定了補償資金來源，但均沒有明確補償標準。兩省出臺的法規(guī)政策更多傾向于對水環(huán)境或流域生態(tài)補償做出了相關(guān)規(guī)定，直接對水源地生態(tài)補償做出規(guī)定的條款并不多。應(yīng)推動省級政府完善水源地生態(tài)補償立法，市級政府制定專門的庫區(qū)生態(tài)補償實施辦法。

4.逐步建立造血型橫向生態(tài)補償模式

不斷豐富水生態(tài)補償形式，減小財政資金補償?shù)摹拜斞狈绞剑瑢嵭醒a償資金預算管理，以實施具體水環(huán)境、水生態(tài)治理項目的方式投入補償區(qū)，引進監(jiān)督機制，保證項目落地并發(fā)揮水生態(tài)保護的作用，帶動就業(yè)，使補償區(qū)域群眾得到實實在在的好處。同時，應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)補償模式，如浙江省金華市和磐安縣圍繞水源地保護實施的異地開發(fā)模式，逐步建立造血型橫向生態(tài)補償模式，健全飲用水水源保護長效管理機制■

（作者單位：淮河流域水資源保護局233001）