關于江蘇水權制度建設的思考和建議

汪晶 王菊 韋誠

關于江蘇水權制度建設的思考和建議

汪晶 王菊 韋誠

隨著經濟社會的快速發展，水資源的稀缺性日益凸顯，水資源供需矛盾日益加大，于是，能夠體現資源使用有償性、促進水資源高效配置和精細化管理的水權制度逐漸引起社會關注。2013年黨的十八屆三中全會明確提出要推行水權交易制度；2014年習近平總書記在聽取水安全匯報時強調，要推動建立水權制度，明確水權歸屬，培育水權交易市場；2015年中央1號文件提出建立健全水權制度，開展水權確權登記試點，探索多種形式的水權流轉方式。水權制度已逐漸成為水資源市場化配置的重要方式，是現代水資源管理的重要內容。

一、江蘇水權制度建設的必要性

江蘇是經濟大省，也是用水大省。盡管水資源相對豐沛，但社會經濟的快速發展同樣使得水資源管理面臨新的問題：部分地區現狀用水量已接近總量控制指標；部分地區工業、農業、生活用水配置不合理，生活用水被擠占；部分地區優質水資源缺乏，水環境壓力大等，特別是黨的十八屆五中全會全面提出要實行水資源消耗量和強度雙控行動，首要的是要界定水權。因此，明確用水權屬，建立并完善水權制度，促進全社會主動節水，實現用水公平，是緩解江蘇水資源供需矛盾、節水減排、提高水資源利用效率的必然選擇，是實行最嚴格水資源管理制度的內在要求，也是新形勢下適應市場經濟體制，深化經濟體制改革的根本途徑，更是江蘇實現“兩個率先”和建設“經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高”的新江蘇的迫切要求。

二、江蘇水權制度建設的基礎

1.政策法規依據

2005年水利部相繼出臺《關于水權轉讓的若干意見》《水權制度建設框架》，明確了指導思想和基本原則；2007年出臺《水量分配暫行辦法》，為水權從國家向流域、省、市、縣各級水資源管理者的配置提供了依據；2014年、2015年分別對《取水權轉讓暫行辦法》《用水權確權登記工作方案》征求意見；2016年出臺《水權交易管理暫行辦法》，明確水權交易形式，并成立國家級水權交易平臺——中國水權交易所。自2014年起，江蘇將水權制度建設納入水利改革發展內容，2016年進一步提出開展水資源使用權確權登記，研究用水權初始分配制度，在深層地下水等開展水權交易探索試點。這些都為江蘇開展水權制度建設提供了政策法規依據。

2.實踐經驗借鑒

2000年，浙江義烏市和東陽市簽訂有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協議，開創了我國水權交易的先河；之后，甘肅、寧夏、內蒙古等地陸續開啟探索之路。2014年7月，水利部選擇7個試點省區開展為期3年的水權試點工作；同年，在包括江蘇省宿豫、高郵在內的80個縣開展農業水價綜合改革試點工作，將水權作為重要內容。目前試點地區已開展了包括跨區域、跨流域、行業間和用水戶間、流域上下游間等多種形式的水權交易。盡管江蘇水權制度建設才剛剛起步，但以上試點地區尤其是與江蘇省水資源條件相近的廣東、浙江等省的實踐為江蘇省提供了寶貴經驗。

3.最嚴格水資源管理基礎

江蘇最嚴格水資源管理制度的實施、三條紅線控制指標的劃定以及取水許可確權登記信息錄入工作的開展，為江蘇省水權制度建設提供了先決條件；節水型社會建設、地下水壓采為水權制度建設提供水量置換交易的可能性；國家水資源監控能力以及江蘇省水資源管理信息系統的建設完善，為水權制度建設及后續監管提供了技術監控依據；宿豫、高郵等地農業水價綜合改革試點的推行，為江蘇省農業水權回購及轉讓提供了研究基礎。

三、水權制度建設主要問題與對策

1.水權制度理論尚不健全，需進一步完善配套法規體系

目前我國涉水的法律法規對水權的規定尚不充分，且缺乏可操作性。如灌區內用水戶等用水權確權無法律依據；水權交易定價機制、交易平臺運作方式、風險防控等內容無相關規定；現有法規制度存

在取水權無償取得與有償轉讓的矛盾；取水權初始配置方式為政府行政配置，排除了市場機制的運用等。因此，水權制度配套法規體系亟待完善，配套政策亟待出臺，在確權登記方面，需明確確權登記的條件、程序、證件名稱、性質、內容、權利期限等；在水權交易方面，需明確水權主體的權利義務、交易價格、交易平臺運作、風險防控等內容。

2.水權制度技術支撐仍薄弱，需加快推進相關基礎工作

一是取水權確權登記的約束邊界不清晰，用水總量控制指標尚未細化到各河段、湖泊、水庫、地下水源以及各用水行業；二是取水許可管理粗放，大量農業用水尚未納入取水許可管理范圍，農業取水權核定無技術標準可循，部分許可量遠大于實際需求量；三是水資源監控能力不足，目前江蘇省剛剛啟動農業用水監控，已建工業和生活用水監控設施存在計量誤差大，維保難等問題。因此，急需加快推進江河水量分配、取水許可，尤其是要加快農業取水許可管理、水資源管理信息化建設等基礎工作，通過完善用水計量與統計、提升水資源監控能力，為水權制度建設提供堅實的技術支撐。

3.政府與市場界限不清，需合理劃分雙方職責定位

目前水權轉讓大多數由政府部門主導完成，市場機制作用發揮不夠。不少試點地區水權轉讓方、受讓方、出資方、實施方等均由政府確定，水權交易價格不能體現市場供求關系和水資源稀缺性價值，市場供求機制、價格調節機制、競爭機制尚未在交易中發揮有效作用。因此需合理劃分政府與市場的職責定位，劃清政府與市場的界限，充分發揮市場對水資源配置的調節作用。

4.南方豐水地區水權交易現實需求不足，需加大市場培育力度

我國北方水資源相對緊缺，供需矛盾突出，水權交易的市場機制作用明顯，開展水權工作積極性高、動力足。但南方地區水資源相對豐沛，缺水壓力小，水權交易需求不足、市場有限，水權制度建設積極性不高，迫切性不強。因此南方地區水權市場培育尤為重要，可通過以下措施加大市場培育力度：一是嚴格用水總量控制，促使缺水地區或企業通過水權交易滿足新增用水需求，推動形成買方市場；二是研究探索政府有償出讓水資源使用權，擴大可交易水權的種類和范圍，如創設取水權出讓金補繳制度，允許權利人補繳取水權出讓金后轉讓非節約的水資源；三是由政府無償收回或回購閑置水指標，再適時投放市場。

四、現階段江蘇水權制度建設工作建議

1.以總量控制為前提，加快推進用水指標分解

目前江蘇省用水總量控制指標已分解到各市、縣，需進一步分解至各區、鄉鎮以及區域內各河段、湖泊、水庫、地下水等各類水源，并綜合考慮經濟社會發展和產業布局，將各水源水量明確到農業、工業、生活等各用水行業，明晰確權登記的邊界約束條件，形成水源配置與行業用水配置的區域水資源配置格局，以此作為水權確權的依據。

2.以取水許可制度為抓手，開展水資源使用權確權登記

一是對納入取水許可管理范圍的非農取用水戶，通過規范管理進行確權。對新增取水戶通過嚴格水資源論證和取水許可審批、發放取水許可證進行確權；對已有取水戶，通過延續取水許可、重新并從嚴核定許可水量進行確權。二是結合農業水價綜合改革試點、農業取水許可管理及國家水資源監控二期項目，開展農業取水確權。加快推進以農業用水計量監控為重點的國家水資源監控二期項目，健全水資源監控體系；全面加強和規范農業取水許可管理，建立以灌區為單位的農業取水許可證發放技術體系。三是結合農村小型水利設施產權改革，在摸底調查并整治農村小型水利設施的基礎上，安裝計量設施，將農村集體經濟組織的水塘水庫中的水資源使用權確權到農村集體經濟組織或農戶。

3.以深層地下水與農業用水為先行，開展水權交易試點

一是結合落實《江蘇省節約用水條例》相關制度試點工作，在南通、連云港和泰州市先行開展深層地下水取水權有償使用與轉讓探索。出臺相關文件，對區域內深層地下水暫停審批新增用水項目，在預留一定水量保證基本生活和生態環境需水增長的基礎上，將深層地下水可分配水量按生活、農業、工業、生態環境用水進行統一確權登記，生活、工業用水量分配到企業，生態環境用水量分配到相應管理單位，農業用水量分配到農業用水戶，同時完善地下水監測的信息化、自動化。政府可設立專項公益基金回購農業、工業用水戶節約的地下水水權，新增地下水用水項目可向政府購買回購的指標，也可直接向富余指標的用水戶購買。二是繼續深化農業水價綜合改革，完善現有試點地區農業水權分配方案，利用已出臺的水量指標轉讓、政府回購辦法，推進試點地區水權交易。有條件的地方，可同時探索地表水水權與地下水水權的置換，通過水價杠桿，鼓勵用水戶多用地表水、再生水，少用地下水。

4.搭建水權交易平臺，探索推進水權制度體系建設

水權交易平臺的建設有兩種形式：一種是專門成立的水權交易平臺，如剛剛成立的國家水權交易所、內蒙古自治區水權收儲轉讓中心等；一種是依托現有交易平臺開展水權交易。目前江蘇水權制度建設工作剛剛起步，水權交易需求較小，可利用現有的資源交易平臺開展水權交易，借鑒平臺成熟做法，節約平臺構建成本。同時，借助平臺的搭建，制定相應的市場監督機制，逐步探索推進適合江蘇省豐水地區的水權制度體系建設■

（作者單位：江蘇省水資源服務中心210029）