改革要相忍為國、讓利于民

改革要相忍為國、讓利于民

三年來，簡政放權、放管結合、優化服務協同推進。李克強曾表示，“放管服”改革實質是政府自我革命，要削手中的權、去部門的利、割自己的肉。計利當計天下利，要相忍為國、讓利于民，用政府減權限權和監管改革，換來市場活力和社會創造力釋放。以舍小利成大義、以犧牲“小我”成就“大我”。

總理如何推進簡政放權

過去三年，中央政府果如李克強所言，緊緊扭住“簡政放權”這個改革的“牛鼻子”。回望剛剛過去的2015年，簡政放權取得了哪些突破？

哪些辦事難題改了

過去一年，奇葩證明引發全民吐槽。獲知公民出游需證明“你媽是你媽”，2015年5月，李克強在國務院常務會上，當著一眾部委負責人直言：“這怎么證明呢？簡直是天大的笑話！”他批示說：此事很典型，一些類似的荒唐事群眾反映強烈，推進職能轉變協調小組要加強對部門和地方指導，下力氣減掉不必要的公章，打破不合理的規矩，使公權力真正發揮方便群眾辦事創業的作用。

2015年11月，國務院推進職能轉變協調小組辦公室副主任吳知論公開承諾，年底前將對社會上詬病的“奇葩證明”拿出解決辦法并實施。當月，《國務院辦公廳關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》印發，明確要“堅決砍掉各類無謂的證明和繁瑣的手續。”

2015年5月6日的國務院常務會上，李克強還講了一個故事：故事發生在海南，海南省歌舞團董事長彭煜翔要評選“全國勞模”，報全國總工會的表要蓋8個章，結果省歌舞團的人跑了幾天也沒蓋上，最后是海南省委主要負責人指定專人和彭煜翔一起跑，在截止日期的最后一刻蓋齊了所有章。

李克強講到這個故事時，費解地發問，“老百姓辦個事咋就這么難？”兩個月后，這件事有了下文——人力資源和社會保障部、國家公務員局向社會公布將簡化勞模評選程序，8個公章簡化成一個公章。

此外，很多人可能都不會知道，美甲師竟然還有級別之分。根據國家職業技能鑒定指導中心發布的《美甲師國家職業標準》，美甲師共設初級、中級、高級、技師、高級技師等五個等級。李克強由此感慨道，“這種資質評價，本來應由市場去認可。政府監管應該重點放在醫療美容方面，真正去管一管那些傷天害理的‘假美容’案件。”

會后，人社部即要求在全國范圍內立即停止美甲師職業資格考試鑒定活動并停止發放職業資格證書。此后，國務院部門設置的沒有法律法規和國務院決定作為依據的準入類職業資格基本取消，國務院部門和全國性行業協會、學會未經批準自行設置的水平評價類職業資格基本取消。

如何保障簡政放權“含金量”

過去一年，李克強提起簡政放權時總會強調“含金量”。2015年5月，全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，李克強表示，年底前，再取消一批“含金量”高的行政審批、投資項目核準及前置審批、資質資格許可認定、評比達標表彰等事項。

此前兩年半時間內，國務院部門共取消或下放行政審批事項537項，本屆政府承諾減少三分之一的目標提前兩年多完成。但李克強認為：“政府一些該放的權還沒有放，手伸得還是太長”，要從政府部門“端菜”變為群眾“點菜”。桔子酒店集團CEO吳海、中國政法大學翟繼光因為“吐槽”找政府辦事中的難處，被請進了中南海，為簡政放權“點菜”。

2015年5月6日，李克強鄭重宣告“非行政許可審批”這個歷史概念從此終結。當天的國務院常務會議后，原來國務院部門直接行使的非行政許可審批事項有453項，258項被取消，4項直接轉為行政許可，16項履新新設行政許可程序，84項調整為政府內部審批事項，91項調整為其他權力有待進一步改革，其中被取消的占總數的57%。

9月，全國行政審批標準化工作組成立，工作組要圍繞行政審批的事項內容、管理行為、審批過程和評價手段等方面制定相關標準，以讓中國行政審批工作進入標準化、規范化、精細化的新階段。

一個月后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，規范地方行政權力運行。據悉，截至2015年年底，全國31個省份公布了省級政府部門權力清單。

國務院部門的權力清單編制也已啟動。2016年1月，《國務院部門權力和責任清單編制試點方案》印發，確定在國家發展改革委、民政部、司法部、文化部、海關總署、稅務總局、證監會開展試點。根據要求，試點部門要全面梳理部門現有權責事項，在依法審核清理規范基礎上，形成部門基礎權責清單，列明權責事項名稱、類型、設定依據、調整意見以及追責情形等內容，于2016年6月底前報送中央編辦。據透露，這項工作馬上就要啟動，而在這方面“中央部門向地方學習”。他說：“請這幾個部門的同志一同到地方學習，比如安徽，省級政府部門清單搞得比較好、比較實。”

小組如何促使部門放權

不為外界所知的是，2015年的許多簡政放權改革是在一個小組的推進下進行的。實際上，國務院推廣隨機抽查規范事中事后監管、簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業工作這些改革背后的主導都是這個小組。奇葩證明取消、勞模公章瘦身也都與該小組直接相關。

這個小組就是國務院推進職能轉變協調小組，2015年4月成立。組長由國務院副總理張高麗擔任，另設兩名副組長，分別由國務委員兼國務院秘書長楊晶、國務委員王勇擔任，9名小組成員中3名國家級領導人，規格可見一斑。

據了解，協調小組由原國務院機構職能轉變協調小組變身而來，原小組由中編辦牽頭，但變身后，常設機構設在國務院辦公廳，并要求集中辦公。在外界看來，這種轉變主要是為加大綜合協調、加大改革力度，凸顯中央政府抓簡政放權的決心。

據悉，成立半年以來，組長張高麗先后組織小組召開6次全體會議，就統籌協調各項改革部署。以商事制度改革組為例，第一次全體會議后，該組就小組內各部門加強協調配合、完善工作流程等進行部署安排；第二次全體會議后，小組明確改革任務，路線圖、時間表基本細化完成。

根據此前國務院的通知，協調小組的主要職責包括統籌研究重要領域和關鍵環節的重大改革措施，研究擬提請國務院常務會議審議的有關重要事項，協調推動解決改革中遇到的困難和重點難點問題，指導地方相關工作，督促各地區各部門落實改革措施。

以“人工影響天氣作業組織資格認定”事項為例，國務院審改辦負責人曾透露，取消該事項需先報國務院推進職能轉變協調小組會議同意，提請國務院常務會議審議后，按法定程序提請全國人大常委會修改相關法律后取消。

對協調小組來說，更重要的作用是“協調推動解決改革中遇到的困難和重點難點問題”。據悉，評選勞模從蓋8個章變為只需一個章，就是協調小組出面協調的。按照規定，評選全國勞模有一張上報全國總工會的征求意見表，上面要蓋8個部門的章，包括稅務、工商、環保、計生等，可以說是“一個都不能少”。而要協調這些部門，由國務院副總理出任組長的協調小組顯然更容易做到。

值得一提的是，李克強得知“你媽是你媽”的奇葩證明后，其批示也是批給這個小組的。李克強在批示中強調，推進職能轉變協調小組要加強對部門和地方指導。要知道，簡政放權縱深推進之后，上頭改了，下頭沒改的問題并不少。2016年，這個小組仍將繼續發力。

為什么想省錢的制度浪費了錢

為企業減負，是推進簡政放權的重要一項。日前，中央經濟工作會議將降低制度性交易成本列為降成本“組合拳”中的第一招。然而，多家企業表示，制度性交易成本種類繁多、彈性較大且其中暗藏“灰色地帶”，正成為當前企業的最大困擾。

好政策常被困在“最后一公里”

今年3月，鄭州市政府下發了《鄭州市降成本優供給推進實體經濟持續健康快速發展的若干意見》。為了降低企業用地成本，《若干意見》取消了工業企業廠區范圍內容積率、廠房高度的上限指標限制，并且鼓勵多種形式的出讓。

鄭州一家服飾公司的副總經理王先生拿著文件，興沖沖地跑到規劃局，想調整一下廠房規劃，把部分工業廠房出租。誰知，辦事人員卻說：“我們沒收到這樣的文件，辦不了。你讓市里專門給我們發一個文件，就給你辦！”

王先生的經歷并非個案。多次簡政放權后，制度性交易成本有所下降。然而，也有一些簡政放權舉措在落實中被困在“最后一公里”，有時甚至導致好政策成了“空頭支票”。

“有的審批權從省里下放到縣里開發區后，工作人員干脆對企業說，‘我們還沒弄明白呢，你們先等著吧’。可是市場瞬息萬變，企業哪兒等得起啊。”一家企業的總經理如此感慨。

近年來，行政服務大廳在各地興起。不過，在企業看來，“一些服務大廳只是一個領表格的地方，真正辦事還得去這局那局，蓋幾個章還得跑幾個地兒。”

本是提高效率的一些網上申報，也讓企業直言“耽誤時間”。調查中，河南一家食品企業以某項工商年檢為例說，“以前要準備好材料跑到工商局現場辦理，現在網上申請就可以了。看起來省事了，可網上申請要30天才能批下來，以前跑一跑反倒一周之內就能辦完事。”

簡政放權“最后一公里”落實難，也有缺少配套細則和具體措施的原因。中國一拖財務總監姚衛東坦言，一些降成本的好政策，因為沒有細化，對企業來說猶如畫餅充饑。“比如駐外合資企業境外融資渠道進一步放開，這是大好事。但是人民幣資金池、外幣資金池與企業稅收等政策如何銜接沒有配套細則，企業根本不敢做。”姚衛東說，由于缺少操作細則，企業“再餓”也不敢“吃螃蟹”，生怕踩了偷稅漏稅的雷。

“一些產業政策較難操作。”相關人士說，現在各級政府出臺的降成本政策很多，有些10頁紙的優惠政策恨不得有50頁解讀，各種名詞比較難懂。“企業搞經營可以，研究文件不在行，我們總不能專門建一個政策研究室吧？”

制度性交易成本讓企業不勝其擾

簡政放權讓企業看到了降低制度性交易成本的希望，只要“最后一公里”再加把勁，改革效果就能更好顯現。而進一步正視并盡快清除制約企業輕裝前行的體制機制性障礙，則是企業對降成本的更大呼聲。

河南一家辦公家具企業的董事長張先生表示，一到年底，稅務人員就拿著指標找企業要錢。“如果企業說沒效益不給，他們就天天查賬，只好硬著頭皮湊錢給，有時甚至要借錢交稅。”一些企業也反映，耕地占用費、租賃費等原來已不收的稅費，現在又開始收繳。“地方上專門成立了非稅收入管理局，到實體門店來收錢。前年就要求預交兩年的稅費。”

一些政府收費項目，雖然師出有名，卻不太符合實際情況，也在一定程度上增加了企業負擔。殘疾人就業保障金的征收標準偏高，就是調查中企業反映的焦點問題。

根據國家規定，企業安排殘疾人就業的比例不得低于在職職工總數的1.5%，凡安排殘疾人就業達不到該比例的企業，需按其差額人數全額征收保障金。鴻富錦精密電子（鄭州）有限公司大約有30萬名員工，這就意味著其需要安排4000多名殘疾人就業。企業在當地很難找到那么多有勞動能力、符合崗位要求的殘疾人。中航光電也算了一筆賬，根據洛陽市殘疾人就業保障金的計算公式，企業近兩年每年支付逾200萬元的相關費用。聘用了殘疾人，還得證明殘疾人是殘疾人，這個過程也很麻煩。“不是所有殘疾人都有殘疾證。一些企業不得不租借殘疾人證來充數。”

“幾乎每個月都要做各種評估。”鄭州通達光纜總經理助理謝育龍以環境評價為例，企業每新上一臺設備，就要新做一次環評，生產線改造也要重新做環評，“甚至一臺設備從一個車間搬到緊挨著的另一個車間，也要重新做一次環評。做一次至少就得幾萬元，企業真的受不了。”

如果說稅費、評估是所有企業呼吁盡快降低的制度性交易成本，那么中小企業、初創企業往往還要應對一些莫名其妙的成本。

浙江兩家制藥企業剛剛經歷了搬遷，其中一家藥企的財務總監說，“由于搬遷投入、新工廠頭兩年較高的折舊，以及大幅增加的土地使用稅，去年企業的盈利能力降了不少。企業最怕的就是折騰。”

此次調查中，中小企業普遍反映，“卡要”現象并沒有杜絕。一家小型企業，每年可能有上百萬元用于“維護關系”。“不少法規里罰單額度從2萬元至50萬元，執法尺度與關系親疏程度相關，不利于公平競爭和企業減負。”河南一家企業負責人說。

①混凝土面板垂直縫。“A”形垂直縫為張性垂直縫，位于面板靠近兩岸的張拉區，縫內均設兩道止水，即底部銅片止水、頂部柔性填充料止水。“B”形垂直縫為壓性垂直縫，位于面板中部擠壓區范圍內，接縫底部設一道止水銅片。為了吸收壓力變形，避免面板混凝土受壓破壞，選擇其中10條壓性縫（位于河床部位），縫內充填2 cm厚瀝青杉木板。

降低成本亟待政府出手

降成本，需要企業迎難而上，卻也不是完全靠企業自身就能完成的。

北京大學國家發展研究院教授周其仁分析，包括法定經營成本、企業對潛在機會做出反應的成本，以及企業抓機會獲得關鍵要素的成本在內的體制機制性成本，正讓市場主體獲得關鍵要素的過程艱難而漫長。“降低制度性交易成本，政府要有所作為，要創造讓企業和市場發揮作用的良好制度環境。”

中國企業研究院首席研究員李錦認為，降低制度性交易成本，在很大程度上是政府對自己“動刀”的過程。

本屆政府先后多次取消和下放行政審批事項，推行商事制度改革、營改增等等。“應當進一步轉變政府職能，加快建設服務型政府，切實把企業成本降下來。”

浙江、河南的多家企業表示，要真正降低企業的制度性交易成本，不僅應當把權往下放，同時也要減權、削權。“‘削’掉一些不必要的權力，抹掉一些不必要的審批，這樣的‘簡政減權’才能真正給企業松綁。”

企業呼吁，“減”的力度要加大，讓每一家企業真正感受到成本的下降。比如，3年來有關部門取消或下放行政審批事項約600項，據測算每年減輕企業和群眾負擔近千億元。一些企業反映，這千億元的負擔平攤到7000多萬市場主體上，每家企業減負約為千元左右。“能否力度再大一些？”

調查中多家企業表示，評估、認證、檢測等中介服務有其必要性，但現在名目過多、頻率過密、收費偏高，希望能“合并同類項”，降低企業成本。

簡政之道在“放管服”并重

三年多來，“放管服”雖然取得了一定成績，但也存在著諸多問題。

“隨著行政審批權力、監管服務職能下放，基層政府面臨著能否接得住、接得好的考驗，力量不足、基礎薄弱等問題日益凸顯。”全國人大代表韓軍說，深入推進簡政放權，既要做好頂層設計，確保該放的權力都能放下去；更要做好力量和權能的對應配比，確保該接的職能都接得好。

韓軍建議“雙管齊下”解決問題。要建立健全權力清單制度，做到“所有權力進清單、清單之外無權力”。在此基礎上，把社會中介服務特別是與企業經營、社會民生相關的，也通過清單的方式界定下來。

“近年來國家取消下放了大量行政審批事項，企業和群眾總體反映良好，但調研中也發現不少企業反映放權含金量不高”全國政協委員李衛華表示，進一步提高簡政放權含金量，要真正以群眾和企業的需求為導向，從反映的突出問題著手，完成政府“端菜”向企業和群眾“點菜”的轉變。

“紅頂中介”是放權向縱深推進必須破解的頑疾。“有些環評機構、檢驗檢測機構掛著中介服務組織的牌子，但其實與政府主管部門有著千絲萬縷的聯系，利益牽扯不清。”全國人大代表鄭孝和直言，一些政府部門在辦理行政審批時，指定中介服務組織提供評估或檢驗檢測結論，存在“設租”“尋租”現象。“必須以更大氣力推動行政協會商會等社會組織與行政機關脫鉤，并清理規范‘紅頂中介’，才能讓放權真正到位。”鄭孝和說。

當前，監管領域“政出多門”的現象普遍存在，各部門職能定位、管理權限、服務領域相互交叉，既有“都能管”的地方，又有“三不管”的盲區。

全國人大代表耿學梅認為，要抓緊建立統一的監管平臺，把部門間關聯的監管事項都放到平臺上來，同時清理整合各類行政執法隊伍，推進跨部門、跨行業綜合執法，讓幾個“大蓋帽”合成一個“大蓋帽”，形成監管和執法合力。

綜合監管和執法會不會導致有關部門權力過大？對此，耿學梅提出，陽光是治理監管和執法不公最有效的手段。監管和執法應該自覺接受社會監督，這樣才能防止權力過度集中帶來的弊病。

借助新興手段和技術，進一步創新監管方式，有利于提升監管效能。全國政協委員汪利民建議,積極運用大數據、云計算、物聯網等信息化手段，探索實行“互聯網+監管”模式。

通過完善頂層設計、整合信息資源，解決當前各地各部門存在的“各自為政”現象，加快部門之間、上下之間信息資源的開放共享、互聯互通。

監管要做到有違必究，必須依靠完善的責任追溯機制。“專業合作社的農產品質量安全比分散農戶更有保證，正是因為在組織化生產的背景下，一旦出現問題，監管部門易于追查到合作社，而合作社也易于找到問題農戶。”全國人大代表胡大明認為，要建立完善的責任鏈條，通過責任傳導，倒逼生產、銷售各環節遵規守紀。

同時，要加快推進統一的社會信用體系建設，對失信違規者登記入檔，方便企業和群眾查詢，做到一處違規、處處受限。

優化政府服務，方便企業和群眾辦事，讓創業創新之路更順暢，是建設服務型政府的必然要求。

“少數政府部門和工作人員習慣于管理，還不會服務。”耿學梅代表說，現實中，有的部門存在一種慣性思維，就是以管理的觀念提供服務，沒有主動作為的服務意識，經常坐在家里等服務對象上門，沒人上門就沒有事做，沒有管理手段就不知道該怎么辦。這種慣性不打破，優化服務就是一句空話。

“加大簡政放權力度，要牢固樹立‘小’政府‘大’服務的理念，為大眾創業、萬眾創新提供全方位服務，為經濟和社會發展構建高效的政務環境。”全國政協委員余漸富說，要切實幫助創業者解決實際困難，通過增加公共產品和服務供給，在租金、場地、稅費等方面加大支持力度，提供適當優惠，實實在在減輕創業者負擔。

同時，進一步完善投融資機制，破解創業資金來源的難題，為廣大創業者提供更多大展身手的機會。

全國人大代表余林建議，凡是能夠在網上辦理的行政審批和公共服務事項，都應放到網上辦理，讓數據多“跑路”，群眾少跑腿。同時，還要明確辦事標準并做好信息公開。“每個審批事項需要提交哪些材料，要走哪些流程，要寫得清楚明白，并通過最貼近群眾的方式讓社會廣泛知曉，既方便辦事，也有利于監督。”余林說。

（《人民日報》2016.5.9、《北京青年報》2016.3.4等）