山東黃河灘區可持續發展對策探究

王 通，徐征和，孔 珂，趙志強，張立志，祁澤慧

（濟南大學資源與環境學院，250022，濟南）

山東黃河灘區可持續發展對策探究

王 通，徐征和，孔 珂，趙志強，張立志，祁澤慧

（濟南大學資源與環境學院，250022，濟南）

山東黃河灘區經濟社會發展落后，形成了一條“沿黃貧窮帶”，阻礙山東省經濟社會的整體發展。為此，從政策法規、灘區開發建設、安全設施、產業結構等多個角度分析其原因，并提出加大政府引導扶持、統籌規劃灘區開發建設、優化灘區產業結構發展現代農業等建議。

山東省；黃河下游；灘區；可持續發展

黃河下游灘區作為黃河河道的重要組成部分，是泥沙沉積、行洪和蓄滯洪水的重要區域，同時也是山東黃河灘區數以百萬人民賴以生存的家園。為推動山東黃河灘區經濟社會可持續發展，亟待改善山東黃河灘區的經濟發展，使灘區人民盡快擺脫貧困，并實現社會發展和自然和諧共處。

一、山東黃河灘區概況

1.自然地理概況

山東段黃河河道是1855年黃河在河南省蘭考縣銅瓦廂決口改道后形成的，流經菏澤、濟寧、泰安、聊城、濟南、德州、淄博、濱州、東營等9個市25個縣（區），在墾利縣黃河口鎮匯入渤海，河道全長約628 km。山東省黃河灘區分布在黃河大堤兩側，地貌形態主要由平原和中低山或丘陵組成。從東明縣焦園鄉至陽谷縣陶城鋪河段灘區面積為680.8 km2，占全省灘區總面積的40％。由于河流平直而且坡度較小，河槽和灘區內橫向淤積不均勻，導致部分河段形成“二級懸河”，而且單個灘區面積較大。陽谷縣陶城鋪至利津河段，河道較彎曲變窄，河流坡度相對較大，單個灘區面積較小，灘區總面積為851 km2。利津縣以下河段為易擺動區域，同時受到洪水反復沖刷，泥沙淤積，地面多為溝、坡相間的地表形態。該段灘地多是泥沙沉積新形成的，地面平坦低洼，土壤鹽堿比較嚴重，灘區總面積為170.2 km2。

2.社會經濟概況

山東省黃河下游灘區土地面積約為1 702 km2，共有耕地1 319 km2，有782個自然村，居住人口約140萬人。根據統計資料，山東省黃河下游灘區內有房屋約165.7萬間，農作物種植為842.2 km2，經濟林為106.7 km2，漁業養殖為34.6 km2。灘區主要是以農業生產為主，基本沒有工業經濟，支柱產業是種植業和養殖業。由于灘區受到氣候變化、漫灘洪水、國家政策等因素的影響，致使灘區社會經濟具有工業不強、商業不興、農業不穩、群眾貧窮的特點。

3.灘區治理和安全建設情況

山東省黃河下游灘區內避水工程的投資主要靠群眾負擔，國家適當補助，外遷安置國家也給予部分補助，但總體規模都較小。1998—2003年，國家對山東省黃河灘區累計投資2.59億元。2004—2007年，國家發改委、水利部、財政部等7個部門決定在東明縣試行開展灘區移民遷建項

目，投入8 028萬元資金用于補助灘區群眾移民遷建，據統計截至2007年年底，山東省黃河下游灘區共移民遷建186個村莊11.04萬人。2015年山東省黃河下游灘區居民遷建試點工程啟動，該工程被列入國家計劃的172個重大水利工程，計劃共搬遷66個行政村，共計6.82萬人。

據統計，當前灘區村莊具有避水村臺約746處，村臺面積約2 637萬m2，村臺高度較防洪設計高度差2.5 m左右，灘區洪災撤退道路約1 500 km。灘區內主要道路年久失修，崎嶇坑洼，耕地間沒有硬化的生產道路，生產出的農產品運輸困難，制約著灘區農業經濟發展；部分避水村臺和避水樓等安全設施維護不到位、年久失修等問題造成設施抗洪能力差，無法正常發揮其防洪救災作用，無法保障灘區人民群眾的生命財產安全。

二、灘區發展的問題分析

1.相關現行政策制約黃河下游灘區的經濟社會發展

作為黃河的行洪河道，黃河下游灘區因特殊地理位置、行洪功能、生態環境和法律法規等多種因素，不能進行大規模的工業生產。國家涉農發展項目尤其是基礎設施項目一般不考慮灘區，一些有意向安排在灘區的開發項目由于當地配套資金難以落實、相關政策制約等因素，最終導致項目流失。

黃河下游灘區屬于河流蓄滯洪區域，卻未被納入國家蓄滯洪區，灘區群眾享受不到國家蓄滯洪區補償等相關政策。灘區受災時只能依靠農民自己進行生產自救，導致灘區生產力長期徘徊在較低水平。如菏澤市東明縣與河南省“濮范臺”僅一河之隔，享受的灘區扶貧政策卻大不相同，嚴重阻礙了灘區的經濟發展。2012年，國家出臺《黃河下游灘區運用財政補償資金管理辦法》進行灘區群眾受災補償，但補償原則僅限于受災后，雖可解決群眾燃眉之急，但不能從根本上解決灘區發展問題。

2.灘區治理開發整體規劃滯后，治理開發缺乏長效性

灘區發展受制于國家及地方政府防災減災和扶貧資金的投入，產業發展和項目建設具有一定的偶然性和不確定性，造成區域經濟發展的系統性和長效性不足。目前灘區大部分開發建設項目為地方和群眾自發行為，缺少政府的系統規劃和引導，同時存在項目重復建設、投入不足、環境污染和資源開發不合理等問題。多數灘區與灘外產業發展同質化問題突出，由于缺乏灘區內外的統籌規劃，難以將灘區的資源和環境優勢化為產業優勢。沿黃各市灘區面臨的問題不同，各市對灘區的開發重點不同，客觀上導致了各市縣的發展失衡，也直接影響到國家和省財政對黃河灘區居民搬遷的補貼政策。

3.灘區產業結構單一，經濟社會發展滯后

黃河灘區內水利設施不配套，糧食產量低且不穩定，而且由于灘區內水、路、電和通信等基礎設施建設落后，第一產業布局和項目規劃上受到很大制約，二、三產業基本處于空白狀態。灘區農業是傳統農業，結構單一，汛期易受到洪水威脅，秋收作物收成沒有保證；畜牧業和養殖業是群眾自發發展，均處于小規模家庭副業階段，沒有形成規模化養殖產業。灘區內的產業項目無法做大做強，缺乏帶動能力強的農業龍頭企業，農產品轉化增值鏈條較短，大企業支撐作用不明顯，難以抵御市場風險。

4.灘區安全建設水平低，群眾生命財產安全沒有保障

目前山東黃河灘區主要安全建設為沿河村落修筑村臺、避水臺、撤退道路等，安全設施存在許多問題。首先是避水房臺、村臺數量少，質量差，標準低，難以抵御洪水侵襲；再是灘區群眾避災撤離道路少，標準低，路況差，嚴重影響了洪水期間灘區群眾的遷移及防汛人員、車輛和物資的按時到達，延誤了搶險時機；灘區沒有建設洪水預警等預報設施，對灘區群眾防洪避洪造成威脅。除此之外，由于小浪底水利樞紐工程投入運行，黃河下游常年不來大水，導致河槽內泥沙淤積，主河槽嚴重萎縮，過洪能力降低，灘槽橫比降加大，槽高、灘低的“二級懸河”形勢更加嚴重，灘區受災概率增加。灘區內安全設施建設水平低導致群眾生命財產安全沒有保障，企事業單位無法進行規模化生產，使得灘區經濟發展滯后。

5.灘區基礎設施建設緩慢，阻礙了灘區進一步發展

因黃河保護和防汛的需要，諸如土地整理及農田水利項目等難以在灘區內落地，此外基礎設施建設資金投入不足，導致水、電、路等設施得不到完善與配套，主要表現在以下方面：交通困難，灘區內主要道路年久失修，崎嶇坑洼，農產品運輸困難；農田基本設施薄弱，年久失修，不能發揮應有作用，造成“守著黃河澆不上水”的局面；用電設施缺乏，給群眾的安全生產生活帶來一定影響；灘區內沒有飲用水水庫，大部分村甚至沒通自來水，村民多是飲用堿、氟等超標的地下水，嚴重影響了灘區群眾的身體健康；公共服務設施落后，教育文化醫療體育設施缺少，孩子上學難、群眾看病難等問題突出。

三、可持續開發建議

1.加大政府引導扶持力度，普及灘區優惠政策

政府應給予山東省黃河下游灘區一系列“優質”扶持政策。相關部門應考慮灘區現狀對現行相關法律法規進行調整，允許農業、水利、交通等合適項目進入灘區。可以參照河南濮范臺扶貧開發綜合試驗區集中連片扶貧開發政策，積極爭取中央政策支持。將經濟落后的灘區納入國家、省

市專項扶持計劃，建立山東省黃河灘區居民外遷專項基金，加大對灘區基礎設施建設、產業發展和外遷居民的補貼力度。為了促進灘區經濟發展，可以由中央、兩省省級政府和水利部門共同出資設立專門的灘區發展風險資金，幫助山東省黃河下游灘區鄉村和群眾防范出現的投資風險，提高灘區人民發展經濟的積極性。

2.統籌規劃灘區的開發建設

根據山東省黃河下游灘區安全建設措施的布置原則，結合山東省黃河各河段的地形地貌、安全建設現狀、村落分布格局等，設立黃河灘區整體搬遷發展專項資金，制定并執行黃河灘區治理和開發專項規劃。按照規范化、集約化、生態化、效益化、產業化的發展思路，結合各區域的自然條件和農村經濟發展模式，合理規劃農業產業布局，構建具有黃河灘區特色的農業產業體系。在全面提高農業綜合生產效率和增加農民收入的同時，實現灘區經濟由“一業”向“三業”協調轉變。同時積極與河南等省市合作，將黃河下游灘區納入國家重點扶貧計劃，實施整建制扶貧；聯合向國家發改委、水利部等職能部門申報 “黃河下游灘區綜合治理工程”，并爭取國家政策支持，編制“黃河下游灘區綜合開發規劃”。

3.實施現代農業示范工程，優化灘區產業結構

黃河下游灘區具有肥沃的土地、豐富的水資源等優質條件，適宜多種經濟作物的規模化種植，且灘區擁有大量勞動力，為現代農業經濟開發提供了有利條件。建議國家相關部門制定鼓勵建設現代農業開發灘區經濟的政策，對開發建設給予適當的資金補助。鼓勵灘區發展特色高效綠色生態農業，引進適宜灘區種植、養殖的高產值企業項目，扶持鄉村旅游發展，實行規模化經營，優化提升灘區產業結構，帶動灘區經濟發展，提高灘區群眾的收入。同時鼓勵灘區群眾發展家庭農場，或鼓勵農民將土地承包經營權以出租或入股形式流轉給大型農業企業經營。

4.兼顧做好土地利用，將灘區內群眾逐步分類外遷、安置

近年灘區開發建設實踐表明，灘區群眾外遷安置從長遠角度來看對灘區群眾生活、經濟發展更有利。實施灘區群眾外遷和安置，應按照因地制宜、群眾自愿、分區分期的原則。《黃河流域綜合規劃（2012—2030）》提出了黃河灘區居民外遷、就地就近避洪、臨時撤離三種安置方式。首先鼓勵居民到城鎮買房定居；其次將距離大堤較近、群眾外遷意愿比較集中的村莊，集中搬遷至黃河大堤外側規劃建設的中心鎮或新型農村社區；最后對于外遷困難的村莊，選擇距主河槽較遠、河道游蕩范圍以外相對安全的地方修筑整體性好、抗洪能力強的大村臺，將距離較近的多個村莊集中搬遷至大村臺上，建成5 000人以上的新型農村社區。與此同時加大搬遷后灘區土地的開發整理力度，對土地進行科學統一規劃，為灘區經濟發展做好準備。

5.加強河道整治，完善灘區安全建設

小浪底水利樞紐工程的投入使用減少了黃河下游漫灘洪水的發生次數，但是黃河下游的“二級懸河”形式加重，嚴重影響灘區防洪和經濟開發。為此應規劃采取加固堤壩、引洪淤灘和挖河淤灘等多種措施，通過河道清淤、淤灘等緩解河槽高、灘地低、洪水漫灘等不利于灘區發展的狀況。對于生產堤，應先維持其現狀，禁止生產堤的修繕，在灘區受災補償政策落實后，進行分區分類處理，有計劃地全面廢除生產堤。同時加大灘區村落避水設施的建設力度，應以國家投資為主，地方政府投資為輔，依據灘區開發建設規劃結合灘區生活生產，集中興建一批大型避水村臺和遷安撤離道路等，就地就近解決群眾避洪問題。

6.增加對灘區基礎設施的投入，改善灘區群眾的生活條件

根據山東省黃河下游灘區內基礎設施建設現狀，結合灘區經濟開發整體規劃，重點加大對灘區道路、供水、衛生、教育和城鎮建設等基礎設施的投入。國家應批撥專項資金對黃河灘區內的水利設施進行整體修繕，深挖溝渠、重修橋梁涵洞等設施，解決灘區生產用水和生活用水安全問題；統一規劃建設學校、醫院、文體中心等基礎設施，改善灘區人民的生活條件；增加灘區安全防護設施和緊急救援設備建設投入，完善黃河灘區的避水防護工程和交通與通信工程；建立洪水預警和事故應急救援保障系統，保障灘區群眾生命財產安全。目前國家正在全面實施 “村村通公路”“飲水安全”等相關農業綜合建設開發項目，應對黃河下游灘區優先考慮。

7.加強教育培訓，廣拓灘區群眾發展途徑

在灘區應積極開展灘區群眾思想教育，培育社會主義核心價值觀，做好灘區精神扶貧工作。選擇灘區經過艱苦奮斗脫貧致富的當地農民作為典型事例，進行宣傳教育，正面引導灘區群眾，消除不利于灘區經濟發展的思想問題。通過扶貧教育政策、勞務技術培訓以及勞務輸出，強化灘區農民就業技能，鼓勵灘區農民發展現代農業、特色養殖業以及農副產品加工業等，促進農民轉移就業，實現灘區群眾就業扶貧。政府應創建勞動就業信息平臺，實時掌握各企業單位的用工需求，及時公布外出就業信息，促進灘區群眾外出就業。 ■

［1］薛慶宇，舒彩文，李靜，等.對黃河灘區生產堤的思考［J］.中國農村水利水電，2008（10）.

［2］周念斌，曹克軍，張曉玲，等.關于黃河下游灘區安全建設措施的研究［J］.河南水利與南水北調，2011（5）.

［3］張金良.開展黃河下游灘區居民心理研究的現實意義［J］.中國水利，2007（9）.

責任編輯 董明銳

Measures for sustainable development of riverbank areas of Yellow River in Shandong//

Wang Tong，Xu Zhenghe，Kong Ke，Zhao Zhiqiang，Zhang Lizhi，Qi Zehui

The riverbank areas of Yellow River have lagged behind the overall social-economic development in Shandong Province as it is named as“poverty belt along the Yellow River”.In-depth analysis is conducted on reasons from varies angles，such as policies and regulations，riverbank development，safety structures and adjustment of industrial pattern.Recommendations are given in terms of government guidance and assistance，integrated planning and optimization of industrial structure and modernized agriculture development.

Shandong Province；lower reaches of Yellow River；riverbank area；sustainable development

TV853+TV882.1

B

1000-1123（2016）10-0015-03

2016-03-08

王通，在讀碩士研究生。

國家科技支撐計劃（2012BAD08B05），國家科技支撐計劃（2015BAD20B02），山東省高等學校科技計劃項目（J15LH08），山東省水利科研及技術推廣項目（SDSLKY201308）。