夫夷河水污染防治立法初探*

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夫夷河水污染防治立法初探*

*中南林業科技大學研究生科技創新基金項目(CX2014B37)。

周利波

中南林業科技大學，湖南長沙410004

摘要：夫夷河水污染防治立法是完善地方性法規立法理論的要求，也是生態文明建設的現實需要，急需一套完善的污染防治法律體系。應當從加大立法投入，擴大公眾參與，加強交流合作等方面入手，完善地方性法規體系。夫夷河流域是一個天然的有機整體，水污染防治立法不能因為行政區劃的區域性而割裂流域的整體性。

關鍵詞：水污染；立法；公眾參與

水是生命之源，是人類生存與繁衍的必需品，也是社會經濟發展不可或缺的重要資源之一。為珍惜和保護水資源，聯合國將每年的3月22日定為“世界水日”。近年來，隨著人口、經濟的快速增長，河流水污染也日益嚴重。上世紀80年代，邵陽縣鄉鎮企業異軍突起，成為經濟發展的核心力量，環境污染問題特別是夫夷河流域水污染問題也逐漸凸顯。二十幾年過去了，夫夷河水污染趨勢并沒有得到有效遏制，反而越發嚴重。與此同時，社會公眾的環保意識不斷增強，明確提出自己應享有的環境權利，對夫夷河保護的呼聲越來越高。夫夷河水污染問題逐漸成為制約當地經濟發展，影響社會安定和人民生活質量的重大問題，而夫夷河水污染防治又缺乏一套系統科學的地方性法規為指導，因此對夫夷河水污染防治立法研究是治理夫夷河水污染的一個關鍵課題。

一、夫夷河水污染防治現狀

夫夷河發源于廣西資源縣貓兒山，流經湖南新寧縣、邵陽縣，在邵陽縣雙江口與赧水匯合，始稱資江，全長352千米，流域面積6780平方千米。夫夷河為兩岸近40萬人口提供飲用水源，被新寧縣和邵陽縣人民稱為“母親河”。據邵陽縣環保局相關資料顯示，近十年來邵陽縣境內夫夷河沿岸修建了17家工廠，如邵陽縣造紙廠、水泥廠、氮肥廠、印刷廠等。沿岸人口從2000年的173000人到2010年增長到207000人，十年間增長了19.65%。隨著城市化、工業化進程的不斷加快，大量人口迅速向河流兩岸聚集，遠遠超過了流域環境的承載能力，造成了夫夷河流域環境污染加重，水質惡化。

對于現代文明國家而言，生態文明扮演著越來越重要的角色。2013年7月1日，為隆重紀念建黨92周年，邵陽市環保局舉辦了“推進生態文明建設，建設美麗邵陽”的環保活動，第一次正式提出了建設“美麗邵陽”的構想。夫夷河水污染防治是生態文明建設的一部分，也是建設美麗邵陽的重要內容。夫夷河水污染防治能有力地推動“美麗邵陽”建設的發展，更需要法律的保障。但目前還沒有一套健全的、專門的地方性防治法規體系，只是出臺了一些籠統的、零碎的管理辦法、政策性文件等，或者就是將上位法進一步細化。邵陽市政府在《邵陽市公眾訴求環境問題信息綜合管理辦法(暫行)》中指出，各區縣可以根據當地的實際情況，制定更加詳細的地方性環境保護法規、辦法，以支持和配合全市的環保工作。為促進美麗邵陽建設，科學利用和保護水資源，邵陽市、邵陽縣、新寧縣等相關政府部門組織制定了一些有關水資源開發利用、防治和保護方面的地方性法規、辦法和政策性文件。

(一)水資源開發利用方面

2011年新寧縣制定了《新寧縣飲用水源地保護總體規劃》，該文件對新寧縣各處水源特別是夫夷河水源的保護作了全面而細致的規定；2012年邵陽縣水利局下達了《關于進一步規范農業灌溉用水的通知》，對農業用水行為作了具體規定。

(二)水資源保護方面

2000年，邵陽市頒布了《資江飲用水水源保護條例》，該條例對邵陽市境內的資江飲用水源的保護作了比較具體的規定；2009年邵陽市環保局編制了《資江流域水源質量手冊》，首次向社會公眾公布了水源質量。

(三)水污染防治方面

1999年，邵陽市出臺了《關于<水污染防治法(試行)>具體實施條例》，將《水污染防治法(試行)》的有關規定進一步細化；2006年邵陽市人民政府制定了《邵陽市城市排水專業規劃(2007—2020)》來規范和防治城市街道污水、工業廢水和生活污水；2011年邵陽縣人民政府制定了《邵陽縣采砂管理暫行辦法》和《邵陽縣河道采砂專項整治及規范化管理工作方案》，通過規范河道采砂來防治水污染。

二、夫夷河水污染防治立法現狀分析

上述一系列的地方性法規、辦法和政策性文件對規范水資源的開發利用行為，防止水污染方面起到了一定的作用。為了進一步規范夫夷河水資源的開發和利用行為，更加有效地保護流域環境和水資源，防治水污染，改善水質，應對其存在的問題進行分析，使之進一步完善，更加有效地發揮保護水資源，防治水污染的功能。夫夷河流域水污染防治立法主要存在以下幾個問題。

(一)重視力度不夠，立法投入不足

不管是政府部門還是社會公眾對夫夷河水污染防治立法工作都不是很重視。根據今年7月我在當地實地調研的統計分析結果顯示，40.0%的公眾對政府部門的水污染防治立法工作毫不關注；28.5%的公眾偶爾關注，18.0%的人比較關注，只有13.5%的人很關注。此外，2013年邵陽縣財政收入為5.732億元，而實際投入到水污染防治立法工作的資金不到100萬元，投入嚴重不足。

(二)缺乏可操作性

從現有的法規、辦法來看都是概括性、原則性的規定，政治色彩較濃，缺乏可操作性。夫夷河水污染防治立法應當在“美麗邵陽”建設的框架下，結合當地的實際情況，突出地方特色，將規定條文落到實處，增強可操作性。

(三)公眾參與度不高

夫夷河水污染防治立法尚處于起步階段，公眾對此不應該僅僅作為一個旁觀者，而且應該積極參與到立法工作中來，為防治立法建言獻策。然而從我走訪當地居民所了解的情況來看，絕大多數公眾對立法工作漠不關心，只有一些與自己有直接利害關系的公眾才關心立法工作，公眾參與度不高。[1]

(四)缺乏交流合作

夫夷河在湖南省主要流經新寧縣和邵陽縣，流域內的污染情況有一定的關聯性，但出于地方利益的考慮，在實際立法過程中，兩縣有關部門缺乏必要的交流與合作，都是閉門造車，各自為陣。夫夷河的水污染情況與省內其他流域如湘江流域、資江流域等也具有一定的相似性，立法時可以借鑒別人的成果，但是由于缺乏相應的交流機制，與其他流域防治立法缺乏應有的交流。

(五)沒有突破行政區劃的區域性

夫夷河作為一個流動的水體，各個河段緊密相連，整體流域就是一個有機的生態系統，不可分割，不能因為行政區劃將其分割為幾個獨立的部分。[2]立法時應將整個流域視為一個有機整體，從整體利益出發，在整個流域內制定一部法規，保持立法的整體性。夫夷河流域的新寧縣、邵陽縣都制定了相關法律，沒有突破行政區劃的區域性。

三、完善夫夷河水污染防治立法的設想

夫夷河為沿岸近40萬居民提供飲用水源，與流域內近200萬人的生活息息相關，對于帶動當地經濟發展具有不可估量的作用。然而這些年來夫夷河遭到了嚴重污染，嚴重阻礙了當地社會、經濟的發展。為了營造良好的生態環境，建設“美麗邵陽”，促進社會、經濟、生態協調發展，治理夫夷河勢在必行。要治理夫夷河，首先得完善相關的防治法規體系。

(一)加大立法投入

一方面，在當地成立夫夷河水污染防治立法專家小組，設立立法專項資金，并根據實際情況提供必要的資金支持。[3]另一方面，加強自身立法人才隊伍建設或者向外引進相關法律人才，提高立法技術，加大人才、技術投入。

(二)增強法規的可操作性

夫夷河水污染防治的專項立法一定要規定到位，落到實處。以環保局為主要的執法主體，明確環保局的各項職責，依據相關法規、辦法，嚴格執法。對沿岸企業的排污標準、業務范圍、活動區域作出具體規定。建立企業污水，居民生活廢水排放監測機制，將污水、廢水排放進行量化，落實到廠，落實到戶，嚴懲超標、超量的排放行為。[4]

(三)提高公眾參與的積極性

夫夷河水污染防治立法關系到流域內的每一個人的切身利益，公眾積極參與對于立法的完善具有積極作用。首先，相關部門尤其是環保局要加大環保立法信息的宣傳，讓公眾及時了解相關信息。建立環保局官方網站，實行政務公開，將重大方針政策在網上予以公布，以便公眾搜索查詢，提高政務的透明度。其次，政府部門、環保局可建立官方微博、微信平臺，方便公眾在線交流探討。再次，召開防治立法聽證會，搭建公眾參與平臺，鼓勵市民代表多提建議，對于已采納的好的建議給予獎勵，提高公眾參與的積極性，從而提高立法的科學性與合理性。[5]

(四)建立交流合作機制

它山之石，可以攻玉。學習和借鑒別人先進的立法經驗和法規體制，對于完善夫夷河流域水污染防治立法具有重要作用。夫夷河水污染防治立法交流合作機制可以從內部交流和外部交流兩方面來努力。一方面，流域內的廣西資源縣和湖南省的新寧縣、邵陽縣三者之間建立立法協調機制，爭取立法的一致性。另一方面，可與周邊的邵陽市、邵東縣、新邵縣、武岡市等經濟相對比較發達，法規相對完善的市縣建立交流合作機制，學習它們的立法經驗，借鑒它們的法規體制。

(五)保持立法的整體性

夫夷河水污染之所以這么嚴重，一個很重要的原因就在于資源縣、新寧縣、邵陽縣三縣的防治法規有很大的分歧，缺乏一致性和整體性。為了從整體上治理夫夷河的水污染，這三個縣在制定法規的時候，應當充分交流，達成共識，保持流域內立法的一致性與整體性。當然，這并不是要求三個縣的防治法規完全一樣，但是基本原則和主要內容要保持一致。[6]

四、結語

當前夫夷河水污染問題已成為制約當地經濟、社會發展的瓶頸，認真反思如何保護夫夷河流域的生態環境是我們每一個邵陽人的責任。夫夷河水污染防治立法的意義是非常重大的，對于改善流域生態環境，建設“美麗邵陽”具有至關重要的作用。通過立法，將夫夷河水污染防治納入法制軌道，是時代的要求，也是具體實踐的需要。我相信只要政府保護環境的決心和宗旨不變，流域內各主體積極配合，社會公眾積極參與，夫夷河水污染防治法規體系必將進一步完善，改善流域生態環境，建設“美麗邵陽”也就是水到渠成的事了。

[參考文獻]

[1]陳曉景.流域管理法研究：生態系統管理的視角[D].中國海洋大學，2006.

[2]肖建華，趙運林，傅曉華.走向多中心合作的生態治理研究[M].長沙：湖南人民出版社，2010：64-67.

[3]蘇明.財政要提高環保投入比重[N].人民日報海外版，2006-06-16(5).

[4]趙柯.水污染流域管理的立法思考[J].上海環境科學，1999(2)：21-23.

[5]梁順成.湘江流域水污染防治立法研究[D].湖南師范大學，2011.

[6]梁智嬌，蔣蘭香.長株潭土地資源保護的立法初探[J].中南林業科技大學學報，2011(6)：35-38.

作者簡介：周利波(1989-)，男，漢族，湖南邵陽人，中南林業科技大學，法學專業研究生在讀，研究方向：環境與資源保護法學。

中圖分類號：D922.68；D621.5

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0037-02