略論我國文物旅游資源開發及其法律保護*

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略論我國文物旅游資源開發及其法律保護*

*江蘇省高等學校大學生創新創業訓練計劃2015年立項項目省級重點項目“我國旅游資源開發及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮江市為例”(項目編號：201510299014Z)；2015年江蘇大學第14批學生科研課題立項項目“我國文物旅游資源開發及其法律保護問題研究——以江蘇省鎮江市為例”(項目編號：14C313)研究成果。

劉源

江蘇大學文法學院，江蘇鎮江212013

摘要：隨著經濟的不斷發展，我國的旅游事業也發展迅猛。而旅游事業的發展，使旅游資源開發中的文物保護問題日益凸顯。過度、無原則的旅游資源開發往往以追求短期的經濟效益為目標，對于旅游資源中的珍貴文物造成了巨大損害。旅游資源開發必須注重文物保護，并完善相關法律制度。

關鍵詞：旅游資源開發；文物；法律保護

文物是人類社會歷史文化的濃縮，反映了人類創造的物質文化和精神文化，在藝術、歷史和科學方面都具有重要價值。我國作為一個有著幾千年文明史的古國，文物古跡眾多，文物旅游資源十分豐富。在文物旅游資源的開發過程中做好文物保護工作是至關重要的，如何做到旅游資源開發和文物保護的相互促進、共同發展是值得深思和研究的重要問題。

一、文物旅游資源及其開發

文物，是人類在歷史發展過程中遺留下來的遺物、遺跡。旅游資源是指自然界和人類社會中能對旅游者產生吸引力，可以為旅游業開發利用，并可產生經濟效益、社會效益和環境效益的各種事物現象和因素，主要包括自然旅游資源、人文旅游資源和民情風俗旅游資源等。文物旅游資源屬于人文旅游資源，是指以文物為依托，具有旅游資源內涵的文物資源。隨著旅游業的發展，文物以其特有的歷史、文化、科學價值吸引著許多中外游客。不同地區的文物反映出不同的民族風貌和特色。文物旅游資源為我國旅游業的發展提供了重要的資源條件。

文物旅游資源作為一種特殊的旅游資源，兼有文物和旅游資源兩者的屬性，不僅具有文物的時代性、形式多樣性和不可替代性，而且具有旅游資源的環境依存性、塑損兩面性、廣泛多樣性、可持續消費性、不可移動性和不可再生性。因此，文物旅游資源具有文物和旅游方面的雙重價值。從文物的角度，文物旅游資源以其特有的歷史、藝術和科學價值能夠產生社會效益；從旅游資源的角度，文物旅游資源以其旅游吸引力能夠產生經濟效益。基于文物旅游資源的雙重特征和價值，在對文物旅游資源進行開發的過程中，需要注意社會效益和經濟效益兩者的平衡，對旅游資源中的文物進行法律保護，防止肆意破壞文物現象的出現。

在旅游業日益發展的今天，旅游資源開發和文物保護之間的矛盾日益凸顯。而這一矛盾其實是由過度的開發和片面追求經濟效益引起的，根本原因是沒有正確認識兩者之間的關系。旅游資源的開發和文物保護二者之間是相輔相成的。

其一，文物旅游資源的開發可以促進文物保護的開展。當然，前提是旅游資源的開發必須是適度的并且采取合理的方式。如前文所述，文物旅游資源作為旅游資源具有重要的價值。文物遺址作為不可再生的旅游資源，一旦受到損壞就很難恢復。為了獲取更多的經濟利益，提高文物旅游資源的吸引力，需要對旅游資源中的文物進行保護，以保證文物的完整性。因此，從這一角度來說，在可持續發展觀念的引導下，旅游資源的開發可以促進地方政府對文物的保護工作。

其二，文物旅游資源的開發在一定程度上可以解決文物保護經費不足的問題。我國文物保護法規定：“國家發展文物保護事業。縣級以上人民政府應當將文物保護事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費列入本級財政預算。國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加。國有博物館、紀念館、文物保護單位等的事業性收入，專門用于文物保護，任何單位或者個人不得侵占、挪用。國家鼓勵通過捐贈等方式設立文物保護社會基金，專門用于文物保護，任何單位或者個人不得侵占、挪用。”然而我國的文物古跡眾多，依靠以上三種方式獲得的經費畢竟有限，而旅游資源的開發和旅游業的繁榮可以在一定程度上解決文物保護經費不足的問題。旅游資源的合理開發能夠促進旅游業的發展，增加旅游區的經濟收入，提高經濟效益。在旅游區經濟收益充足的情況下，可以提取部分用于旅游區的文物保護。這一辦法可以增加旅游區內文物保護的經費，并且切實可行。

其三，文物旅游資源的開發有利于提升民眾的文物保護意識。文物旅游資源以景點的形式將文物展示在游客面前，人們在欣賞景區美景的同時，也會感受到景區的歷史文化特色和深厚的文化底蘊，在這一過程中更深刻地認識到文物的重要價值。民眾文物保護意識的提高，對于文物保護的開展也是十分有益的。

二、我國文物旅游資源的法律保護現狀

關于文物旅游資源保護，可以采取道德要求、行政命令、法律規范等多種方式。而在眾多保護方式中，法律保護具有其特有的規范性和強制性，占據著重要地位。能否正確處理好旅游資源開發和文物保護之間的關系，對于文物旅游資源的可持續發展是至關重要的，因此，我國在開發旅游資源的過程中越來越重視文物的法律保護。

到目前為止，我國已經出臺了一系列保護文物的法律、法規和規范性文件。我國憲法明確規定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產。”1982年，《中華人民共和國文物保護法》正式通過并施行，后又根據實際情況數次對法條進行調整和修改，最新一次修改的決定于2015年4月24日通過。此外，還有很多其他法律也涉及到文物旅游資源法律保護，比如《中華人民共和國城市規劃法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民治安管理處罰法》等等。

除了一系列法律之外，國務院頒布的行政法規、國家有關部門頒發的部門規章和規范性文件中也有很多涉及文物旅游資源法律保護的內容，如國家文物局頒布的《中華人民共和國文物保護法實施細則》、國務院頒布的《關于進一步加強環境保護的決定》、文化部頒布的《文物出境鑒定管理辦法》、國家計委、國家環境保護委員會頒發的《建筑項目環境保護設計規定》等等。

此外，很多省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常委會根據當地的實際情況，制定了有關部門保護文物旅游資源的地方性法規。如今，一些地級市也擁有了地方法規的立法權。在2015年11月30日召開的江蘇省十二屆人大常委會第19次會議上，鎮江市的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》提請省人大常委會會議審議批準，成為2015年7月31日江蘇省批準6個地級市擁有地方立法權之后的地方性法規“處女作”。

總體而言，我國的多部法律、法規及規范性文件中都涉及到文物旅游資源法律保護的內容，從最重要的《中華人民共和國文物保護法》到國務院頒布的行政法規、國家有關部門頒布的部門規章，再到數量眾多的地方性法規，都體現出重視文物旅游資源法律保護及可持續發展的理念。但是，我國文物旅游資源的法律保護仍然存在以下問題：

其一，立法體系尚不完善。目前我國尚缺少文物旅游資源法律保護方面的專項法規。雖然《文物保護法》中涉及到這方面的內容，但該法律是從文物保護的整體狀況角度出發，缺乏針對性。此外，各個部門頒布的法律中關于文物旅游資源法律保護的規定是相對零散的，因為部門在立法時缺少統一的專項法規作為依據，多是基于部門的利益和需要，缺乏整體性和系統性。在這種情況下，各部門制定的法律之間就可能出現重復甚至矛盾的情況，難以適應對文物旅游資源統一管理和保護的需要。

其二，文物法律保護意識淡薄。目前很多公民對于文物的法律保護意識依然淡薄，肆意破壞文物旅游資源的現象時有發生，這和法律法規的宣傳力度依然不足有關。此外，在打擊文物違法犯罪的過程中執行力度不夠，在查處違法犯罪的過程中，往往存在處罰偏輕的情況，尤其是行政部門，對于有關部門違法文物保護法規的現象打擊不力，處罰不到位。對于法律的宣傳和執行力度不足，有法不依，執法不嚴，法律就會失去其應有的強制性和權威性，甚至成為一紙空文，立法和法律法規體系的完善也會變得沒有意義。

其三，資金投入缺乏法律保障。對于文物旅游資源，實施搶險維修、保護修繕、安防消防等都需要充足的資金投入，然而目前文物旅游資源的經費尚且不足。盡管中央和地方逐年增強財政投入的力度，但是其他渠道的投入經費不足，在法律法規中也未設立文物旅游資源的專項保護經費，因此經費投入與實際需求之間仍然存在較大差距。

其四，文物犯罪的處罰力度不足。在我國刑法中，對盜墓、走私文物、倒賣文物等行為的處罰都做了明確規定，通過法條規定可以看出，我國刑法對于盜墓、走私文物的行為處罰較重，對于倒賣文物的處罰則較輕。這一特征決定了一些不法分子為了牟取暴利甘愿冒坐牢風險從事倒賣文物活動。在處罰力度不足的情況下，文物犯罪發生的頻率依然很高。

三、我國文物旅游資源法律保護制度的完善

旅游業的可持續發展，必須以旅游資源的適度開發為前提。過度的旅游資源開發，必然會造成文物的大量破壞和旅游資源的枯竭。然而“適度”的標準需要通過法律來確定，僅憑道德要求和行政命令等來約束人們的行為是遠遠不夠的。因此，制定嚴格的法律保護措施，完善法律保護制度，是旅游業可持續發展的關鍵，在旅游資源開發中加強對文物的法律保護，預防和制止對文物旅游資源的過度、盲目開發，是十分必要的。目前，我國文物旅游資源的法律保護制度仍需進一步完善。

(一)完善文物保護的法律體系

1.建議制定專項的《文物旅游資源保護法》。制定專項的《文物旅游資源保護法》，相比《文物保護法》而言應更具有針對性，對文物旅游資源的開發、管理、保護及破壞文物旅游資源應承擔的法律責任等方方面面做出詳細的規定，為各部門的立法提供統一的依據，以適應對文物旅游資源統一保護及管理的需要。

2.在立法中明確設立專項經費。在旅游資源中實現對文物的法律保護，資金方面的保障也是重要條件之一。僅依靠國家及地方的財政投入是無法滿足文物保護的現實需要的，因此將設立文物旅游資源的專項保護經費寫入法律法規，對促進文物保護工作的開展有著很大的現實意義。

3.在立法中增強對文物違法犯罪的處罰力度。建議增強對文物倒賣行為的處罰力度，改變對盜墓、倒賣文物、走私文物的處罰中“兩頭重，中間輕”的情形，對文物違法犯罪的每一個環節都予以嚴厲的打擊。通過增強處罰力度的方式，預防和制止文物違法犯罪的發生，使公民增強文物法律保護的意識。

(二)完善文物保護的地方法規

1.提升地方立法水平。目前，很多地區都制定了符合各地情形的地方文物保護法規，但各地的立法水平參差不齊，尚有較多地區存在地方法規不夠規范和完善的情形。地方的立法保護應提高整體水平，在立法時參照《文物保護法》、建議制定的《文物旅游資源保護法》的制度進行設計，提高地方法規的規范性和實用性，緊跟國家法律保護的步伐。

2.科學制定實施細則。在地方法規中應明確違法義務應當承擔的法律責任，將國家法律法規的內容具體化，通過具體的制裁性規定制止地方政府規避法律、獎懲不一等行為，這樣可以減少執法的隨意性，使公民更清楚地意識到地方文物旅游資源保護法律規范的嚴肅性。在這方面，新出臺的《鎮江市金山焦山北固山南山風景名勝區保護條例》提供了較好的范例。

3.明確執法管理部門。在各地的文物旅游資源法律保護中，文物部門應當變被動管理為主動管理，真正發揮在文物保護方面的作用，實現有效管理，而不應只是一個名義上的部門。地方政府不應當將和文物保護有關的工作擅自劃歸非文物部門管理，只追求片面的經濟效益。

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作者簡介：劉源(1990-)，女，漢族，江蘇鎮江人，江蘇大學文法學院本科生，選題方向：環境資源法研究；指導教師：周德軍，江蘇大學文法學院副教授。

中圖分類號：D927

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0047-03