浙北耕地縮減問題及法律保障研究*
——以紹興柯橋區州山村為例

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浙北耕地縮減問題及法律保障研究*
——以紹興柯橋區州山村為例

*浙江省大學生科研創新團隊資助(新苗人才計劃2015R409012)。

吳方堅張書延

中國計量學院法學院，浙江杭州310018

摘要：浙北發達地區人地關系緊張，商業、公共建設的擴張用地致使耕地紅線實質上逐年后退。通過立法、執法機制的完善與健全，遏制耕地進一步縮減，為保障土地經濟可持續發展，維護廣大農民利益堅守好這一生產資源。

關鍵詞：耕地縮減；非糧化；法制；監管

一、浙北耕地縮減的現狀分析

(一)勞動力缺失迫使耕地用作他途

浙北耕地“非糧化”利用是耕地縮減的重要原因之一，以紹興州山為例，以往農民單一“靠地吃飯”的生產模式早已改變。自上世紀90年代起，隨著浙北二三產業的飛速發展，農村勞動力紛紛投身于收入較高的工業和服務行業。故此，浙北農村耕地的“非糧化”其中一只重要推手是二、三產業對農村勞動力的剝奪，抑或說“無力耕”是導致耕地“非糧化”的重要原因。然而處在經濟效益擺在首位的粗放型經濟時代，浙北農村不得不改變一部分耕地的用途，以此來跟上經濟發展的腳步。

(二)產業結構變化迫使耕地轉變“職能”

浙江省作為改革開放前沿陣地，產業結構的劇變給農業物質基礎帶來了深遠影響。隨著制造業、旅游業在農村興起以及農村閑置耕地需再利用的現狀，大量建筑工程，旅游觀光等非農用地在農村興建，用地需求的膨脹使大量耕地改變耕種職能，充當起建設用地的使命，其中不乏違法征用，非法占用耕地的情況。這種由產業變化所帶來的耕地非糧利用違背了《土地管理法》保護耕地的精神，同時也破壞了耕地的“動態平衡”。

(三)城鎮化加快推進，違規征地現象屢見不鮮

努力實現現代化建設的今天，城鎮化變得無可厚非，但在這一社會發展進程中對于耕地保護更需給予重視，在對紹興州山進行數據收集時，發現其中存在不少違規占地的現象。例如，一些企業從合法途徑取得耕地的建設權后，因為資金短缺，外包糾紛等原因未能及時將土地投入開發，使得這些掛著“建設用地大名”的耕地長期閑置，變相縮減了耕地面積。再如《土地管理法》第31條第二款規定“國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地”。而事實上，多數占地單位只是“拿錢了事”的態度，而村委也無力開墾新耕地。立法漏洞和執法缺陷使得耕地未能得到有效保護。

二、浙北耕地保護法制現狀

2009年國土資源部提出“保經濟增長、保耕地紅線”行動。以《土地管理法》中耕地保護法等相關法律為依據，在土地執法部門嚴厲打壓和村民土地維權意識增強的情況下，浙江省內違法強占耕地的情況有所減少，但這并沒有遏制住耕地“赤字”的增長。2000以來，我國一直實行的是占用耕地補償制度，這一制度雖然在一定程度上減緩了耕地縮減速度，但由于非農產業急速增長的用地需求以及規范本身缺乏具體可操作性等原因，而未能達到保護耕地的預期效果。2015年初，中央一號文件及政府工作報告承諾，將全面貫徹落實永久基本農田劃定和規范設施農用地管理制度。屆時，以永久基本農田制度為主，占用耕地補償制度為輔的耕地保護體系將會形成，意味著我國耕地保護工作將迎來歷史新階段。

三、解決浙北耕地縮減問題的建議及法律思考

(一)在立法中完善耕地補償原則細則

占用耕地補償制度。即非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地。事實上，這一原則運用大多體現在補償耕地的數量上。排除無地可墾而補償開墾費的情形，取得合法使用權后的建設單位往往敷衍了事開墾新地，開墾出數量合法，質量不達標的“新耕地”，這種行為的存在導致有效耕地數量大大減少，嚴重破壞耕地的動態平衡。針對上述問題，從立法者角度，我認為應盡快出臺耕地補償制度的司法解釋，在全國范圍內對新墾耕地的數量和質量等客觀標準進行嚴格、細節化規定，以此作為宏觀指導。再者，浙江省應根據自況，因地制宜制定適合本地農業發展需要的耕地補償細則，并以地方性法規，規章等形式確立。這樣就能為耕地補償制度建立起“國家標準，地方詳規”的完整立法體系。與此相對，應出臺一份違規處置辦法，對占地單位在耕地補償活動中違反補償原則或標準的行為進行判定量罰，以補償原則為判定準則，以補償標準為量罰依據。這樣以法的懲罰性作用來約束耕地補償行為，能夠使得占地單位更加嚴謹地對待耕地補償。

(二)落實補償耕地監察管理程序

從執法者和監督者角度，我認為以往僅僅突擊檢查和驗收成果的監督工作遠遠不夠，監督機構應成系統流程化的對新墾耕地工作的開始到驗收進行層層把關，建立監督負責制，將每一階段的監督責任明確劃分，做到“誰失責，誰負責”，這樣不僅能夠使監管工作權責明確，更能約束執法者的職權行為。此外，可以在土管部門、村委與開放商之間建立新墾目標地商議機制，根據每個行政村不同的地理環境和人文因素開墾適宜耕地，以確保新墾耕地產糧能力。同時前者可以與農科院合作，增強自己決策和監督的科學合理性，為實現有效耕地的動態平衡保駕護航。

(三)完善永久基本農田法律保障制度

永久基本農田制度。即在基本農田保護的基礎上，根據耕地質量等級，綜合考慮地塊大小、交通和水利等因素，劃定為最值得保護的耕地作為基本農田加以永久保護。

首先，永久基本農田之于耕地保護的意義在于農田性質的永久性，具體體現在保護期限的長期性以及轉做他用控制的嚴格性上。即不出現法定轉化事由，就應該一直規定為永久基本農田予以長期保護。那么此時就需要在立法上作出該制度的兩個基本原則性規范，一是確立永久基本農田保護期限原則，二是確立基本農田的用途轉化原則，針對后者當前該制度的研究主流觀點趨向于采用積極法規，即用窮盡的方式列舉法定轉化事由，以強化用途轉化的嚴格性，遏制肆意變更用途的惡象。但同時此方法缺乏一定靈活可操縱性，一定程度上會限制了經濟發展的用地需要。因此如何協調兩者之間的關系在該制度基本原則規范中變得尤為重要。

其次，是永久基本農田的法定對象選取。對待這一問題，學界主要有兩種主流觀點，第一種即上述已闡明的定義，而另一種主流觀點認為只有優質的農田才可被選定為永久基本農田的對象。此觀點肯定了優質農田對糧食安全的意義，符合永久基本農田制度的宗旨目的，但在客觀上忽略了農田地理位置、面積等其他影響產量能力的客觀因素。因此，為了完成實踐中永久基本農田劃定任務，在法律保障層面就應當確定劃定對象標準，即立法上應該確定相對優質的標準，綜合考慮土壤肥力、土地面積、地理位置等因素，以科學合理的方式來劃定農田。

最后，是完善的永久基本農田制度體系，即建立和完善與永久基本農田相配套的制度或機制。例如建立永久基本農田保護補償機制，制定永久基本農田的優先政策，并整合國土資源、農業綜合開發、財政、農業、水利等部門的惠農資金，建立永久基本農田補償金制度。從物質基礎的角度，給予永久基本農田以產糧能力保障，使得基本農田不會因缺乏物質保障而喪失其優越性。再如建立相應監督機制，擬定頒布“永久基本農田保護條例”，組建多部門之間的共同責任機制，加強部門之間的協作。如結合科技信息部門的衛星遙感等3S技術與土地監管部門執法實踐來建立實時的監控網絡，以及時發現非法改變永久基本農田用途的不法現象。綜合上述配套制度或機制的完善，才可以真正構建起運行得當的永久基本農田制度。

[參考文獻]

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[2]劉彥隨，鄭偉元.中國土地可持續利用論[M].北京：科學出版社，2008.

作者簡介：吳方堅，男，漢族，浙江紹興人，中國計量學院法學院2012級本科在讀，研究方向：經濟法學；張書延，女，漢族，內蒙古赤峰人，中國計量學院法學院2012級本科在讀，研究方向：經濟法學。

中圖分類號：D922.6

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0055-02