荊門市掇刀區一元戶籍制度改革的探索與實踐

王　娜

中國社會科學院研究生院，北京　102488

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荊門市掇刀區一元戶籍制度改革的探索與實踐

王娜

中國社會科學院研究生院，北京102488

摘要：我國長期以來形成的城鄉二元戶籍制度在一定的歷史時期適應了經濟發展的需要，但隨著城市化的縱深發展與城鎮化建設的需求，城鄉二元戶籍制度受到了猛烈的沖擊，一元戶籍改革成為了一種必然趨勢。湖北荊門掇刀區因為其人口少、企業多、城鎮化水平高率先實行了一戶籍制度改革。本作品基于實證的角度，對荊門市掇刀區的一元戶籍制度改革進行了調研，現對其改革新舉措進行經驗總結，以期能對其他將要進行一元戶籍制度改革的地區給以啟示和借鑒。

關鍵詞：一元戶籍制度改革；掇刀區；新舉措

隨著我國經濟的迅速發展，我國的現行的城鄉二元戶籍管理制度弊端日益顯露，“農業”、“非農業”戶籍的區分使一個人因出生的自然事實被貼上不同的“身份”標簽，形成了非農業戶口享受先賦性特權和身份等級，農業戶口則整體性地遭受戶籍制度帶來的不平等待遇和制度歧視。鑒于二元戶籍制度的種種弊端，一元戶籍制度改革儼然成為了一種必然趨勢。而荊門市掇刀區率先打開了一元戶籍制度改革的大門，不僅從形式上保證了公民的身份平等，還對其背后的相關配套措施進行了改革。本文采用問卷與深度訪談的形式實證調研了掇刀區一元戶籍制度改革的有關情況，現將其加以總結推廣。

一、一元戶籍制度改革的必然性

我國現行的二元戶籍制度是與計劃經濟時代相配套的產物。而如今，我國發展社會主義市場經濟制度，并加快城市化進程，打造城鎮化建設，積極轉變政府職能，城鄉二元戶籍制度受到了猛烈的沖擊。在新的經濟制度體制下二元戶籍制度存在諸多弊端：陳永梅、肖志勇(2010)[3]認為二元戶籍制度存在權利的缺失問題；侯微(2010)[4]也指出二元戶籍制度改革存在限制勞動力合理流動、影響社會經濟發展、拉大城鄉收入差距、剝奪公民遷徙自由權利、阻礙城市化進程、導致農村落后等問題；王海光(2009)[5]指出，二元戶籍制度是公民身份上的天然不公平和用工歧視，不能真實反映我國人口的地區分布、勞動力的產業構成狀況及城市化水平，帶來了國家人口信息失真、管理缺位等諸多問題。陳成文，孫中民(2005)[6]借鑒了國外的戶籍管理經驗，提出一元制優于二元制?；诙频谋锥?，學術界普遍認為戶籍制度改革成為了一種必然趨勢。

通過查閱報紙、雜志、期刊、年鑒以及相關文獻得知，全國大部分地區都是基于二元模式下進行戶籍制度改革，目前只有重慶、成都、昆明以及遼寧等地啟動了一元戶籍制度改革，但很多沒有具體落實下來，且沒有實證研究的資料為其提供證明，而荊門市掇刀區因為其人口少、企業多、城鎮化水平高率先實行了一戶籍制度改革，我們也對其進行了實證調研，獲得大量的一手資料希望能夠其他地區提供借鑒。

二、一元戶籍制度改革應被高度關注的問題

第一，一元戶籍制度改革目前只是一種趨勢，只有幾個省份和少部分地區開始啟動，大部分省市、地區都還處于觀望狀態，不敢貿然行動。為了盡早實現城鄉一體化，實現公民的身份和地位平等，加快構建和諧社會的步伐，各省市、地區要結合自己的實際情況，進行調研，適時啟動一元戶籍制度改革。

第二，戶籍背后相關配套措施的改革是關鍵。一元戶籍制度改革不僅僅從形式上取消“農業戶口”和“非農業戶口”，特別需要關注的是一元戶籍制度改革背后的實質利益問題，尤其是對于農民而言，他們更多的關注其實是一元戶籍制度改革之后能給他們帶來什么具體的實惠，只有一元戶籍制度改革能使他們的生活水平提高，收入增加，就業更好，子女上學更方便，醫療衛生條件更好，社會保障更優越，他們才愿意支持一元戶籍制度改革，否則大部分農民受小農意識的束縛，情愿留在農村。因此，要保證一元戶籍制度改革的順利推進，改革其背后的相關配套措施，使各方群體切實受惠是關鍵。

第三，隨著工業的快速發展，城市的環境問題，交通問題，住房問題以及物價上漲問題越來越突出，而農村利用工業反哺農業，城市支援鄉村的契機以及國家一系列惠農政策的支持發展迅速，環境相比于城市來說也好很多，這無形之中對原本生活在城市的居民會產生巨大的吸引力，致使一部分人想去農村生活。而這與加快城市化進程的初衷是相背離的。

第四，一元戶籍制度改革對原城市戶口的居民有什么實質性的好處也是改革成敗的一個十分重要的因素。因為農民進城后無疑會擠占城市居民的公共資源，造成交通擁堵、住房緊張、環境惡化等相關社會問題，這些可能會使城市居民在心理上對一元戶籍制度改革產生抵觸情緒。

第五，一元戶籍制度改革不僅要從時間上跟進，而且強大的財力即經濟基礎是保證，因此加快經濟發展刻不容緩。

三、荊門市掇刀區一元戶籍制度改革的新舉措

(一)取消農業、非農業戶口性質，統一為“湖北居民戶口”

這從身份上保證了居民的身份平等，從形式上對戶籍制度進行了改革。

(二)放寬了戶口遷移與落戶的條件

在經常居住地通過購買、贈與、繼承、自建等途徑獲得具有產權居所的公民本人、配偶及直系親屬可以在該經常居住地落戶；在掇刀區(含荊門高新區)企業穩定就業達二年以上的務工人員，本人及其直系親屬可在就業地申請落戶。

(三)建立與完善土地流轉機制，從流轉土地的承包權開始

土地已經不是什么新鮮事物了，國家對此是鼓勵規模流轉，但不是大規模流轉，而是在協商、平等的基礎上進行的中、小規模的流轉，土地流轉機制最開始是在一些沿海地區興起的。土地是屬于集體所有的，農民只有土地的經營權而沒有所有權，土地在一定程度上就成為了農民進城的牽絆。掇刀區設立了一個幾百畝的新農土地流轉中心，相當于一個掇刀的土地交易中介所，在這里農民可以把土地流轉給一些種植大戶和企業，而從中收取一部分費用，相當于土地的使用租金，這樣一方面可以使農民放心地流轉土地進城務工，不用擔心土地荒廢，還能收取相應的土地使用費用；另一方面，將土地集中流轉，可以最大化地利用土地，提高土地的利用率和產量，減少因為留守老人和兒童不能耕作等情況下的不必要的土地荒廢。

(四)完善相關的城鄉統籌配套政策

1.在就業方面，實行就業城鄉一體化。取消不公平的就業門檻限制，減少對農民工的心理歧視，提供一個機會平等、和諧競爭的就業氛圍。如掇刀區的麻城等鎮就設立了公共服務中心，為居民提供必要的城市信息與培訓平臺，實現就業信息與培訓的平等，通過這個平臺，可以把就業信息傳到村里去共享，而且對于進工廠安排工作也是統一的，只要工廠需要人，城鄉居民都可以進去，沒有差距了。

2.在教育方面，實現子女受教育平等化。為城鄉學生提供平等的教育機會和競爭平臺，城市的學校也向農民工的子女開放，取消不公平的諸如借讀費等額外費用的收取，減少不公平的加分項目(如對農民工獨生女孩高考加十分的優惠)；教師均衡化，例如掇刀區的城鄉教師實行統一招考，然后統一分配，保證城鄉之間相互交流，還把農村的老師調到城市來學習，把城市的老師派到農村去支教；完善農村學校的硬件設施，比如危房改造、住房建設、運動場建設等。當然城鄉之間肯定還有一些差距，由于掇刀區比較小，城鄉之間的差距已經非常模糊了。

3.在醫保方面，掇刀區實現城鄉“三位合一”(城鎮職工醫保、城鎮居民醫保和新型農村醫保)的一體化，統一到勞動保障局管理。原農村居民既可以選擇城市醫保也可以繼續選擇農村醫保，保證農村的醫療保險參保率是百分之百，實行多種層次選擇的醫保政策，即多交費待遇高，少交費待遇低的政策，居民以根據自身的經濟實際選擇能承擔起的醫保類型。

(五)推動農村城鎮化建設，促進一元戶籍制度改革

掇刀區逐步推進“三農減半”的計劃。第一，幾年內把農民的數量相對于2009年減一半，使那一部分農民進城；第二，農業GDP減半，是同步的減半、動態的減半，總量是遞增的，應加強第二、三產業的發展，重點是第三產業的發展(商貿物流業)；第三，村莊減半，即行政村莊減半，現在掇刀區有80個村，按計劃過幾年就是40個村，著重在村部邊把幾個村進行整合，如把甲、乙、丙三個村合起來構建一個新社區，雖然集中起來后資金減少(由于國家對村莊撥款是按村來撥)，但充分考慮農民生活出路和生活方式的改變，依舊推進村莊解并計劃。城鎮村的改造建立在城鎮結合地帶和工業單位(產業帶)，再者就是就近分配，建立在集鎮周邊。

戶籍改革必須解決農民的吃飯問題，不管讓農民進城、進鎮還是進社區，首先要解決他們的生活出路問題，改革成敗的最大問題就是農民是否能夠富裕起來。掇刀區對農民提供相應培訓以及公益崗位，充分考慮他們的生活出路和生活方式，優先發展產業發展，目前掇刀區已經發展了三大片區、四大特色產業，包括第三產業的城市的商貿物流區(省示范園區)、第二產業的荊門經濟開發區的化工產業循環區和麻城工業集中區、第一產業的喜名園(現代多功能農業示范園區)，吸引農民到此打工或創業，用產業發展帶動新社區建設，“以新型城鎮化帶動城鎮一體化”。

(六)加大戶籍改革政策的宣傳力度，建立并完善戶籍管理法律法規

掇刀區政府戶籍改革的相關部門加大了政策的宣傳力度，組織專門人員進行戶籍制度改革的相關政策法規介紹，讓居民對戶籍改革政策有所了解，這有利于戶籍改革的貫徹實行，還利于社會輿論對改革的監督和反饋。

四、結束語

戶籍制度改革的最終目標是實現城鄉統一的、以居民身份證為準的“一卡通”管理模式，真正實現人性化的戶口統一管理。如何進一步在實踐中探索與完善一元戶籍制度改革，最終實現真正的社會平等有待于這方面的專家學者以及政府部門相關人員不斷努力，畢竟任何改革都不可能是一蹴而就的。荊門市掇刀區作為一元戶籍制度改革的前沿陣地，大膽創新，為一元戶籍制度改革起到了示范作用，以期能對其他地區提供啟示與借鑒。

[參考文獻]

[1]區人民政府辦公室關于轉發荊門市公安局掇刀分局<掇刀區深化戶籍管理制度改革實施方案(試行)的通知>(掇政辦發[2010]85號).

[2]省公安廳關于處理戶口遷移等事務中涉及戶口性質問題工作意見的通知(鄂公辦發[2008]14號).

[3]陳永梅，肖志勇.從戶籍制度看中國農民權利缺失[J].發展研究，2010(6).

[4]侯微.二元戶籍管理制度的負面影響及改革措施[J].大連海事大學學報(社會科學版)，2010，9(2).

[5]王海光.2000年以來戶籍制度改革的基本評估與政策分析[J].理論學刊，2009(05).

[6]陳成文，孫中民.二元還是一元——中國戶籍制度改革的模式選擇——國際經驗及其啟示[J].湖南師范大學社會科學學報，2005(02).

作者簡介：王娜(1988-)，女，湖北襄陽人，中國社會科學院研究生院碩士研究生，研究方向：中共黨史。

中圖分類號：D631.42

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0087-02