淺論間接征收的界定

駱　靖

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北　武漢　430073

?

淺論間接征收的界定

駱靖

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，湖北武漢430073

摘要：間接征收已經(jīng)取代傳統(tǒng)國(guó)有化而成為晚近國(guó)際投資法的重大問(wèn)題之一。而在實(shí)踐和理論上，對(duì)間接征收的界定有諸多標(biāo)準(zhǔn)，尚未形成統(tǒng)一的意見(jiàn)。我國(guó)作為擁有資本輸出國(guó)和資本輸入國(guó)雙重身份的發(fā)展中大國(guó)十分有必要了解這一國(guó)際新動(dòng)向并完善我國(guó)對(duì)外投資保護(hù)協(xié)定中的征收條款。

關(guān)鍵詞：國(guó)際投資間接征收標(biāo)準(zhǔn)；雙邊投資協(xié)定

征收條款作為國(guó)際條約中的重要實(shí)體規(guī)則，一直在發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家之間引發(fā)廣泛的爭(zhēng)議。而“一帶一路”戰(zhàn)略提出后，我國(guó)必將加快對(duì)外投資的步伐，成為資本輸入和資本輸出的大國(guó)。而中石油、中石化曾在厄瓜多爾面臨的從50%調(diào)整到99%的石油稅[2]、蔡葉深訴秘魯共和國(guó)案[3]等都警示了我國(guó)在對(duì)外投資和國(guó)內(nèi)政府管制中可能面臨的間接征收爭(zhēng)議的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。本文將以間接征收的界定為主要內(nèi)容并對(duì)我國(guó)簽訂的BIT協(xié)議中的間接征收條款做簡(jiǎn)要的探討。

一、間接征收的含義

間接征收是一種極富爭(zhēng)議的征收類(lèi)型。陳安教授認(rèn)為間接征收是指東道國(guó)政府采取干預(yù)外國(guó)投資者行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的各種措施，迫使他們放棄自己投資的行為；[4]地徐崇利先生認(rèn)為間接征收指東道國(guó)政府采取干預(yù)外國(guó)投資者行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的各種措施，從而導(dǎo)致其失去實(shí)質(zhì)效用的行為；[5]Reisman和Sloane教授將間接征收描述為“沒(méi)有征收的法令但卻出現(xiàn)了征收的結(jié)果”。[6]

在國(guó)際投資條約中對(duì)間接征收含義的界定多采用“與征收有相同效果的措施”，“相當(dāng)于國(guó)有化或征收的措施”，《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》通過(guò)進(jìn)一步列舉的方式進(jìn)一步明確了類(lèi)似征收措施的含義，“任何剝奪了承保人對(duì)投資的所有權(quán)、控制權(quán)或者主要利益的立法或行政行為，或可歸咎于東道國(guó)政府的疏忽”。美國(guó)和加拿大兩國(guó)的BIT范本則試圖對(duì)間接征收做出更加詳細(xì)的定義，“間接征收是指締約方采取的與直接征收具有相同效果的未正式轉(zhuǎn)移所有權(quán)或全部沒(méi)收的一種或一系列行為”(美國(guó)2004年BIT范本)，“(a)間接征收的發(fā)生是由于締約方的一項(xiàng)或者一系列措施雖未轉(zhuǎn)移所有權(quán)或者直接剝奪卻產(chǎn)生了類(lèi)似的效果；(b)決定一項(xiàng)或一系列政府措施是否構(gòu)成間接征收需要逐案、依據(jù)事實(shí)在若干因素中進(jìn)行考慮”(加拿大2004BIT范本)。

以上定義說(shuō)明間接征收主要體現(xiàn)了政府管制與海外私人投資者利益的沖突、博弈。間接征收的核心可以認(rèn)為是政府權(quán)力的邊界問(wèn)題，即在何種情況下政府的行為可以判定為越界而構(gòu)成間接征收，在何種情況下能夠被認(rèn)定為無(wú)需補(bǔ)償?shù)恼侠砉苤拼胧Ｃ兰覤IT范本，傾向于擴(kuò)大對(duì)間接征收的解釋?zhuān)瑝嚎s政府合理管制的空間。雖然有利于保護(hù)美加兩國(guó)的海外投資者，但作為資本輸入大國(guó)，這也增大了兩國(guó)政府被訴的風(fēng)險(xiǎn)。

二、實(shí)踐中的間接征收界定標(biāo)準(zhǔn)及淺評(píng)

以上定義看似清晰完整，但有些用語(yǔ)過(guò)于含混、模糊，如“若干因素”等字眼，常常在投資爭(zhēng)議中引發(fā)巨大分歧。而在國(guó)際投資仲裁實(shí)踐中，間接征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也不統(tǒng)一，有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)相互矛盾的裁決。

通過(guò)對(duì)東道國(guó)行為效果和性質(zhì)兩大因素的考量，現(xiàn)主要形成了單一效果標(biāo)準(zhǔn)，單一目的標(biāo)準(zhǔn)和兼采效果與目的標(biāo)準(zhǔn)三大標(biāo)準(zhǔn)。

“單一效果標(biāo)準(zhǔn)”認(rèn)為只要東道國(guó)采取的管理措施足夠顯著地?fù)p害了外國(guó)投資者的財(cái)產(chǎn)權(quán)即構(gòu)成了間接征收而無(wú)需考慮東道國(guó)采取這些措施的動(dòng)機(jī)和目的。在Metalcladv.Mexico案中仲裁庭認(rèn)為：“在NAFTA看來(lái)，征收不但包括公開(kāi)、蓄意和眾所周知地攫取財(cái)產(chǎn)，比如完全奪取或正式或強(qiáng)制性地將所有權(quán)轉(zhuǎn)移東道國(guó)，而且還包括改變或附帶性地干預(yù)財(cái)產(chǎn)使用，產(chǎn)生完全或?qū)嵸|(zhì)性地剝奪業(yè)主對(duì)財(cái)產(chǎn)的使用權(quán)或合理期待的經(jīng)濟(jì)利益之效果，縱然東道國(guó)并未從中明顯獲利。”[7]

單一效果標(biāo)準(zhǔn)傾向于保護(hù)私人投資者，甚至有偏袒私人投資者之嫌。這一標(biāo)準(zhǔn)雖然得到了包括伊美求償仲裁庭，國(guó)際仲裁庭和法庭的支持與應(yīng)用，但并沒(méi)有在投資者私人利益與國(guó)家公共利益之間找到一個(gè)良好的平衡點(diǎn)。這樣的仲裁不僅有失公允，還會(huì)使仲裁庭不合理地干預(yù)一國(guó)內(nèi)政，有損一國(guó)主權(quán)，與國(guó)際法精神與基本原則不符。此標(biāo)準(zhǔn)對(duì)發(fā)展中國(guó)家極為不利，若其廣泛適用，勢(shì)必會(huì)加劇南北矛盾。此標(biāo)準(zhǔn)不宜被廣泛采用單一目的標(biāo)準(zhǔn)與單一效果標(biāo)準(zhǔn)恰好相反，該標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為政府措施的目的與動(dòng)機(jī)才是判斷間接征收的決定性因素。只要政府的管制是為了公共利益或目的，則無(wú)論外國(guó)投資者在該國(guó)遭受多么嚴(yán)重的損失，東道國(guó)都無(wú)需賠償。Saluka案是適用該標(biāo)準(zhǔn)的典型案例。該案仲裁庭認(rèn)為：“為了維護(hù)公共秩序目的，采取剝奪財(cái)產(chǎn)的非歧視、善意的管制行為是正當(dāng)?shù)模瑹o(wú)需對(duì)外國(guó)投資者進(jìn)行補(bǔ)償。”[8]

單一目的標(biāo)準(zhǔn)則完全站在了東道國(guó)的立場(chǎng)，對(duì)東道國(guó)出于公益目的而為的管制措施進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)。該標(biāo)準(zhǔn)也有很大的弊端，首先東道國(guó)政府可能會(huì)基于此種保護(hù)，濫用政府權(quán)力，違反比例原則，隨意給外國(guó)投資者帶來(lái)不必要的損失，進(jìn)行國(guó)內(nèi)保護(hù)，歧視外資。其次，會(huì)加劇外國(guó)投資者的不安與風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)大規(guī)模撤資，阻礙資本在全球范圍內(nèi)的自由流動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，該標(biāo)準(zhǔn)也不利于國(guó)際投資的健康發(fā)展，不宜廣泛適用。

兼采效果和目的標(biāo)準(zhǔn)力圖在外國(guó)投資者私人利益和東道國(guó)國(guó)家利益之間尋找到平衡點(diǎn)，體現(xiàn)了比例原則。在該標(biāo)準(zhǔn)下，不僅要考量政府措施目的是否合法，還要檢驗(yàn)對(duì)投資者施以的負(fù)擔(dān)與政府管制尋求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是否成比例，對(duì)兩者的回答都是肯定的才構(gòu)成間接征收。比例原則包含適當(dāng)性原則、必要性原則和真正比例原則三個(gè)子原則，在具體適用時(shí)主要考慮如下幾個(gè)因素：公共目的的真實(shí)性；實(shí)現(xiàn)公共目的所必須以及最小損害的干涉措施；投資者基于特定承諾或兩國(guó)BIT或其他因素產(chǎn)生的合理期待。在2003年ICSID仲裁庭裁決的Tecmedv.Mexico案中，比例原則就有所體現(xiàn)，“應(yīng)該在施加給外國(guó)投資者的負(fù)擔(dān)和征收措施所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)之間保持適當(dāng)?shù)谋壤！?/p>

兼采效果和目的標(biāo)準(zhǔn)綜合考量了各方利益，各種因素，不似單一效果標(biāo)準(zhǔn)和單一目的標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于激進(jìn)，較為緩和，看似最為公平，也最能調(diào)和南北矛盾。但仲裁庭還是比較傾向于從投資者的立場(chǎng)判斷比例性，主要考慮對(duì)投資者的經(jīng)濟(jì)影響和持續(xù)時(shí)間。而且仲裁員對(duì)比例性的把握有極大的自由裁量的空間，標(biāo)準(zhǔn)會(huì)因不同的歷史、社會(huì)背景而變，甚至不同的仲裁庭、不同的仲裁員側(cè)重的方面也不盡相同。該標(biāo)準(zhǔn)解釋的巨大彈性背后是論辯的空間也是風(fēng)險(xiǎn)。但隨著實(shí)踐中比例性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不斷細(xì)化，不斷發(fā)展，該標(biāo)準(zhǔn)還是具有巨大的生命力和潛力。

三、對(duì)我國(guó)間接征收條款的展望

《2015年世界投資報(bào)告》顯示中國(guó)吸收外資1290億美元，增長(zhǎng)約4%，超越美國(guó)成為全球最大的外資流入國(guó)；中國(guó)對(duì)外投資發(fā)展迅速，達(dá)到1160億美元，增速為15%，基本上接近了吸收外資的規(guī)模。隨著一帶一路戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)對(duì)外投資的規(guī)模還將進(jìn)一步擴(kuò)大。作為一個(gè)資本輸入大國(guó)和逐漸成長(zhǎng)的資本輸出大國(guó)，中國(guó)十分有必要重視間接征收這一國(guó)際經(jīng)濟(jì)法的新動(dòng)向，以維護(hù)國(guó)家權(quán)益與本國(guó)投資者利益。

我國(guó)簽訂的大多數(shù)BITs都包含了間接征收，一般表述為“與征收有相同效果”、“相當(dāng)于征收”、“與征收效果類(lèi)似”，但并沒(méi)有相對(duì)具體的解釋與限定。如我國(guó)BIT范本第四條規(guī)定“任何締約方不得對(duì)其境內(nèi)其他締約方的投資者的投資進(jìn)行征收、國(guó)有化或者采取類(lèi)似的措施。”在BIT規(guī)定不明確，中國(guó)又逐步全面同意ICSID的管轄的情況下，中國(guó)一旦成為間接征收爭(zhēng)議的被訴方，就不得不接受仲裁庭相對(duì)較高的標(biāo)準(zhǔn)，面臨巨額賠償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)也將增大。現(xiàn)在又正值全面深化改革的重要時(shí)期，國(guó)家正在逐步調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與發(fā)展方式，相關(guān)法律法規(guī)也進(jìn)入修改、制定的快車(chē)道，在中國(guó)的外資的利益很有可能會(huì)因政策的調(diào)整而遭受損失，外國(guó)投資者也極有可能將相關(guān)爭(zhēng)議提交仲裁機(jī)構(gòu)，要求賠償。目前我國(guó)的海外投資主要分布在拉丁美洲，非洲等地區(qū)，以后還會(huì)與中亞，南歐各國(guó)廣泛展開(kāi)合作，進(jìn)行直接投資。這些地區(qū)往往自然資源豐富，但政局動(dòng)蕩，政府更迭頻繁，極易發(fā)生動(dòng)亂，如歐洲難民潮、伊斯蘭顏色革命等。在這些發(fā)展中國(guó)家，投資環(huán)境、政策與法律存在諸多不穩(wěn)定因素，我國(guó)投資者的合理期待政府的某些措施而落空。在發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)投資者的利益也同樣面臨著間接征收的風(fēng)險(xiǎn)，但手段更加隱蔽。無(wú)論是作為投資東道國(guó)還是投資者母國(guó)，我國(guó)及投資者都面臨著間接征收的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。

為了保護(hù)我國(guó)及投資者利益，規(guī)避征收風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)在認(rèn)定間接征收時(shí)宜采用兼采效果和目的標(biāo)準(zhǔn)，引用相關(guān)國(guó)際仲裁原則、做法，同時(shí)堅(jiān)持發(fā)展中國(guó)家立場(chǎng)，在現(xiàn)有投資保護(hù)協(xié)定的征收條款中達(dá)成對(duì)我國(guó)最為有利的解釋。我國(guó)還應(yīng)制定中國(guó)BIT范本，并在間接征收的問(wèn)題上采取概括加列舉的定義方式，同時(shí)排出對(duì)我國(guó)不利的情形。《中國(guó)—印度雙邊投資協(xié)定》、《中國(guó)—哥倫比亞雙邊投資協(xié)定》都對(duì)間接征收做出了比較明確的限定，值得借鑒，也有非常有利于我國(guó)在間接征收爭(zhēng)議中取得主動(dòng)權(quán)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]石儉平，徐維余.間接征收—中國(guó)海外投資企業(yè)面臨的新問(wèn)題[J].企業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008(7).

[2]Tza Yap Shum v.Republic of Peru，ICSID Case No.ARB/07/6.

[3]陳安主編.國(guó)際經(jīng)濟(jì)法新論[M].北京：高等教育出版社，2010.

[4]徐崇利.利益平衡與對(duì)外資間接征收的認(rèn)定及補(bǔ)償[J].環(huán)球法律評(píng)論，2008-11-28.

[5]WM Reisman and RD Sloane，Indirect Expropriation and its Valuation in the BIT Generation，British Yearbook of International Law，2003：130.

[6]Metalclad Corporation v.The United Mexican States，ICSID Case No.ARB(AF)/97/1.

[7]Saluka Investment BVs v The Czech Republic，UNCITRAL-PCA，Partial Award March 17，2006.

[8]ecnicasMedioambientalesTecmed S.A.v.The United Mexican StatesICSID CASE No.ARB(AF)/00/2.

[9]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議發(fā)布<2015年世界投資報(bào)告>[EB/OL].http：//wzs.ndrc.gov.cn/wstz/wstzgk/201506/t20150630_710032.html，2015-12-7.

作者簡(jiǎn)介：駱靖(1994-)，女，河北人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，本科生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D996.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0091-02