“毛地掛牌、凈地交付”出讓方式的法律問題研究

宋崇迪

江蘇道文律師事務所，江蘇　淮安　223001

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“毛地掛牌、凈地交付”出讓方式的法律問題研究

宋崇迪

江蘇道文律師事務所，江蘇淮安223001

摘要：我國現行土地出讓政策實行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴格貫徹落實，有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現狀出讓、凈地交付”等。這些出讓合同在履行過程中一旦產生糾紛，政府和土地受讓人對合同性質、效力、違約責任等均會出現巨大分歧。本文基于這種土地出讓的現狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對這種出讓模式相關法律問題進行研究探討。

關鍵詞：“毛地掛牌、凈地交付”；概念；法律效力；法律風險

近年來，隨著我國土地出讓制度的不斷健全完善，相關政策明確要求土地實行“凈地”出讓，禁止“毛地”出讓。但有些地方政府未能嚴格貫徹該落實。有的出讓合同中約定為“凈地”出讓，但實際為“毛地”出讓，有的出讓合同中約定“現狀出讓、凈地交付”等。究其原因，其中很重要的一條是在當前發展模式轉型，經濟下行的背景下，地方政府財政吃緊，沒有足夠的資金進行土地一級開發中的整理、拆遷、基礎設施建設，在暫時又無法擺脫土地財政的情況下，只能采取變通的方式出讓“毛地”。現實當中，大量出讓合同中出現了“現狀掛牌、凈地交付”、“毛地出讓、凈地交付”等表述方式。這類合同在履行過程中一旦產生糾紛，政府和土地受讓人對合同的性質、效力、違約責任等均出現巨大分歧。本文正是基于這種土地出讓的現狀，以“毛地掛牌、凈地交付”為例，對這種模式的相關法律問題進行研究探討。

一、“毛地”“凈地”概念

“毛地”和“凈地”雖不是法律術語，但在相關政策文件中對此已有表述，國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》中規定，實行建設用地使用權“凈地”出讓。國土資源部、住房和建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》中規定，不得“毛地”出讓。因此，有必要對“凈地”、“毛地”的概念進行定義，以便準確適用。所謂“凈地”，根據《閑置土地處置辦法》的規定，指市、縣政府供應的土地應當地土地權利清晰，安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛，地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確，具備動工開發等所必要的基本條件[1]。

“毛地”是相對于“凈地”而言的，是指擬出讓的土地或者權屬邊界條件不清晰、或者未征收拆遷安置完成、或者不具備交付條件，或者兼具以上三點中的兩點或全部。

二、“毛地”出讓與“凈地”出讓的歷史沿革

自土地有償使用制度建立以來，我國的土地出讓工作取得了突飛猛進的發展。土地財政在此背景下也應運而生，并且成為很多地方政府財政收入的主要來源。但是2004年之前，由于《城市房屋拆遷管理條例》賦予開發商拆遷人資格，加之地方政府的財政資金不足，土地的出讓大部分是“毛地”出讓，由開發商承擔拆遷工作。

這種模式在短時間內達到了降低拆遷成本、提高拆遷效率、促進經濟繁榮的效果。但很快，其弊端就顯示出來。一方面，由于開發商天然的利益最大化的本性，在拆遷過程中采用非法手段野蠻拆遷的情況頻現，嚴重侵害了被拆遷人的合法權益，造成社會負面影響，并在一定程度上影響了社會穩定。另一方面，由于地價上漲，開發商囤地待漲的情況也愈發嚴重，造成土地大量閑置。同時，地方政府意識到，土地是否經過一級開發，出讓價格有天壤之別。一項針對北京市中心城區地價的分析數據表明，當政府出讓的地塊經過了一級開發后，只需40%的土地出讓金就能覆蓋所有一級開發和土地整理的成本，60%的增值收益是由土地一級開發產生的。而當政府出讓的土地未經一級開發時，土地增值收益就會流向土地開發商，從而大幅減少政府的土地出讓收益[2]。在這種背景下，國務院以及相關部門出臺了一系列政策對此予以調整，實行“凈地”出讓政策。《國務院辦公廳關于控制城鎮房屋拆遷規模嚴格拆遷管理的通知》(國辦發[2004])規定，嚴禁未經拆遷安置補償，收回原土地使用權而直接供應土地；國土資源部《關于加大閑置土地處置力度的通知》(國地資電發[2007]36號)規定，實行建設用地使用權“凈地”出讓；國土資源部、住房和城鄉建設部《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》(國地資發[2010]151號)明確不得“毛地”出讓；國土資源部《閑置土地處置辦法》(2012年6月1日國土資源部令第53號)中規定了土地出讓應當權利清晰、安置補償落實到位，沒有法律經濟糾紛、地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確、動工開發所必需的其他基本條件。

三、“毛地掛牌、凈地交付”土地使用權出讓模式的法律效力

盡管諸多文件規定土地應當“凈地”出讓，但由于法律對“毛地”出讓未作禁止性規定，加之純“凈地”出讓需要地方政府前期大量的資金投入，一些地方“毛掛凈交”，即在“毛地”的情況進行招拍掛形成土地交易。政府利用土地出讓金將“毛地”變為“凈地”并在規定時間內將“凈地”交付給開發商[3]。

這種模式易造成對其性質認識的混亂，其到底是“毛地”出讓，還是“凈地”出讓。筆者認為，這種模式屬于“毛地”出讓。理由是，不管是國務院《關于促進節約集約用地的通知》，還是國土資源部《閑置土地處置辦法》，均規定的是土地出讓前達到“凈地”條件。交付只是土地出讓合同中，出讓人履行合同中的一項義務。出讓合同簽訂后，雖然沒有辦理物權變更手續，但土地出讓的法律關系已經成立。故簽訂土地出讓合同時未達到“凈地”條件的，均屬于“毛地”出讓。

既然有如此多的文件規定不得“毛地”出讓，那么“毛地掛牌、凈地交付”合同是否無效呢？如果合同無效，對雙方承擔民事責任有巨大影響。同時，如果合同無效給國家造成一定損失，則政府官員有濫用職權之嫌，如果數額巨大，甚至有可能構成犯罪。因此，對于政府而言，明確認識此類合同的效力非常重要。

筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”雖然違反了國家的政策規定，但從法律視角考察，其法律效力仍然是應當肯定的。理由是：第一、目前各地政府土地出讓均是按照《中華人民共和國房地產管理法》、《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》等法律法規規定的形式進行，程序合法。第二，該模式不符合合同法關于合同無效的規定。《中華人民共和國合同法》第五十二條第(五)項規定，違反法律、行政法規的強制性規定的合同無效。國務院、國土資源部的文件雖然禁止“毛地”出讓，但因其性質屬于規范性文件，不是法律或行政法規，不屬于法律的強制性禁止規定，不產生合同無效的法律后果。司法實踐中，人民法院對未達到“凈地”出讓的合同的效力也予以了認定，如江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第00374號判決即對未完成拆遷就出讓的土地出讓合同的效力予以了確認。

四、“毛地掛牌，凈地交付”模式中，各方當事人的法律風險

“毛地掛牌、凈地交付”模式中，背后往往隱藏著另外一個合同關系，即受讓人事先與政府簽訂土地一級開發合作協議。最普遍的情況是由受讓人提供房屋征收拆遷的全部資金，政府完成征收拆遷工作，受讓人參與土地摘牌，根據受讓人摘牌與否等不同情況確定受讓人的土地一級開發的投資回報。

在當前房地產市場不景氣的環境下，這種模式隱含著巨大的法律風險。對于政府而言，如果選擇的開發商資金實力有限，在房屋征收拆遷過程中，很容易出現開發商資金不足導致房屋征收拆遷工作拖延，甚至不能完成的情況。一旦房屋征收拆遷不能完成，開發商也確定無力繼續投資，則政府就會面臨處理拆遷安置、支付巨額臨時安置費等局面。而土地受讓人如果與政府簽訂土地一級開發合作協議時不夠謹慎，土地成本測算不夠精準，也容易出現拆遷成本超出投資預算而無力承擔的情況。另外，如房屋征收拆遷工作進展緩慢或者嚴重拖延，政府不能按約交付“凈地”也勢必出現投資成本加大，失去商業機會等情況。這兩種情況都極易造成項目擱淺的局面。一旦項目擱淺，則政府和土地受讓人都會產生巨大的損失。

綜上，筆者認為，“毛地掛牌、凈地交付”的出讓方式，是在特定歷史條件下的產物。其大量存在會產生諸如土地閑置、社會不穩定因素增加等后果。建議立法機關對此情況研究論證后，以法律或行政法規的形式，對“毛地”出讓予以禁止，以確保“凈地”出讓政策的有效落實。

[參考文獻]

[1]郄建榮.閑置土地處置辦法旅行“凈地”出讓將堵死政府原因致土地閑置開發商一手交閑置費一手漲房價不再可能[N].法制日報，2012-7-3.

[2]張弦.公私合作(PPP)的成敗之道[M].北京：國家行政學院出版社，2015.

作者簡介：宋崇迪，江蘇道文律師事務所律師。

中圖分類號：D922.3；F301

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0159-02