淺議我國的立法聽證制度

武靜麗

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東　青島　266100

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淺議我國的立法聽證制度

武靜麗

中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，山東青島266100

摘要：立法聽證制度作為程序民主的一種重要表現(xiàn)形式，是一種重要的制度創(chuàng)新，有助于公民直接參與立法，并能夠促進(jìn)立法的科學(xué)化與民主化。目前，雖然立法聽證制度在我國已經(jīng)得以正式確立并取得了一定的效果，但其在實(shí)施過程中仍存在許多問題，因此有必要進(jìn)一步完善立法聽證制度，解決其存在的問題，促進(jìn)我國民主法制的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：立法聽證；聽證范圍；公眾參與；制度

所謂立法聽證制度，其主要是指立法主體在立法過程中，聽取政府官員、專家學(xué)者、當(dāng)事人、利害關(guān)系人以及其他人員的意見，從而為立法主體制定規(guī)范性文件提供依據(jù)和參考的一種制度。[1]2000年3月第九屆全國人大三次會議召開并通過了《立法法》，該法第34條第一款①以及第58條②對立法聽證內(nèi)容作出了規(guī)定，這是立法聽證制度在我國法律中的首次正式確立，對我國民主法制的建設(shè)和法律體制的進(jìn)一步完善發(fā)揮了極為重要的作用。

一、我國立法聽證制度的實(shí)施現(xiàn)狀

自2000年我國《立法法》通過并確立立法聽證制度以來，立法聽證制度在我國不斷發(fā)展并逐步走向完善，在各地都取得了一定的成效。就“國家”立法的層面而言，2005年9月27日，全國人大常委會針對《個(gè)人所得稅法修正案(草案)》中的個(gè)人所得稅工薪所得減除費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)問題舉行了立法聽證會，這是我國《立法法》頒布并確立立法聽證制度以來由全國人大常委會舉行的第一次立法聽證，較之前全國人大經(jīng)常采用的舉行座談會或者公布立法草案等方式，立法聽證會能夠吸納更多利益群體的意見，有利于立法聽證制度在我國的進(jìn)一步發(fā)展與完善。就“地方”立法層面而言，各地人大及其常委會以及人民政府將立法聽證制度作為立法民主化的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，[2]以《立法法》中的規(guī)定作為法律依據(jù)，在此基礎(chǔ)上根據(jù)各地實(shí)際情況相繼制定了立法聽證規(guī)則，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定了立法程序，以促進(jìn)立法聽證制度在地方立法中的實(shí)施。到2005年，我國31個(gè)省市(不含臺港澳)中，絕大多數(shù)省市的人大或政府進(jìn)行過立法聽證實(shí)踐或制定了專門的立法聽證規(guī)則。[3]到2006年已有31個(gè)省級人大機(jī)關(guān)先后舉行了45次立法聽證會。這些都表明了立法聽證制度在立法實(shí)踐中得以實(shí)施，并對立法的進(jìn)一步完善起到了一定的作用。

雖然立法聽證制度已在我國法律中確立并得到了一定的發(fā)展，但是在實(shí)踐中該制度的實(shí)施也存在許多問題，并受到許多限制。由于立法聽證在各地具有不同的立法規(guī)則，缺乏具體的規(guī)范化實(shí)施程序，經(jīng)常使得立法聽證的效果大打折扣。而且許多立法聽證的結(jié)果對立法的影響甚微，并不能真實(shí)地反映民意，如價(jià)格聽證會中出現(xiàn)的“逢聽必漲”的情形等，使得立法聽證制度在我國的開展呈現(xiàn)出“一邊熱”的情形，即立法機(jī)關(guān)對舉行立法聽證會積極熱情，而公眾則鮮少甚至不愿參加立法聽證。這些情形的出現(xiàn)都表明立法聽證制度在我國需要進(jìn)一步完善才能真正地發(fā)揮其功效。作為一種民主立法制度，立法聽證的出現(xiàn)和效果，是同一定條件相關(guān)聯(lián)的。從根本上說，它的走向還取決于中國經(jīng)濟(jì)、政治、法治的全局性狀況。[4]因此，要從我國的法制體系與現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，不斷克服該制度實(shí)施的障礙，促進(jìn)民主法制社會的建設(shè)。

二、我國立法聽證制度存在的問題

由于立法聽證制度在我國起步較晚，其實(shí)施的基礎(chǔ)較為薄弱。從立法聽證制度在各地的運(yùn)行來看，其受限于法制體系與國情影響，仍然存在許多問題，主要表現(xiàn)為：

(一)立法聽證的法律依據(jù)不明確，法律規(guī)范不統(tǒng)一

立法聽證制度在我國雖得到普遍推廣，但仍處于不完備的狀態(tài)，其實(shí)施的法律依據(jù)較為模糊。我國目前關(guān)于立法聽證制度的基本法律規(guī)定僅限于《立法法》，而《立法法》只是將立法聽證作為立法機(jī)關(guān)在立法過程中“聽取意見”的一種方式，與舉行立法聽證會相并列的還有舉行座談會、論證會等可供選擇的方式，即立法聽證并不是法定的必經(jīng)程序，立法機(jī)關(guān)在聽取意見時(shí)享有一定的自由裁量權(quán)，可以自行決定是否舉行聽證會，這就使得立法聽證的法律保障較為薄弱。此外，對于地方立法聽證制度而言，嚴(yán)格來講并沒有法律依據(jù)。因?yàn)椤读⒎ǚā分饕轻槍θ珖舜蟪Ｎ瘯约皣鴦?wù)院的立法行為，并不具體涉及地方立法機(jī)關(guān)的相關(guān)立法行為，所以《立法法》中有關(guān)立法聽證制度的規(guī)定是否同樣適用于地方立法仍有待考察，地方立法聽證制度的開展受到了限制。

此外，有關(guān)立法聽證的法律規(guī)范并不統(tǒng)一，具體而言，我國目前就立法聽證的法律規(guī)范主要有四個(gè)不同位階的法律規(guī)定：基本法律《立法法》的規(guī)定、行政法規(guī)《規(guī)章制定程序條例》和《行政法規(guī)制定程序條例》的規(guī)定、地方性法規(guī)、行政規(guī)章的規(guī)定。其中，《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中有關(guān)立法聽證制度的規(guī)定是基本的法律依據(jù)，各地人大及人民政府在此基礎(chǔ)上制定不同的法律規(guī)范，但是因此也形成各地地方立法聽證的法律規(guī)定之間相互沖突的情形，導(dǎo)致了立法聽證制度在不同地方有不同的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，甚至出現(xiàn)了下位法與上位法相沖突的情形，因此有必要統(tǒng)一與規(guī)范不同位階關(guān)于立法聽證制度的規(guī)定，形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)的立法聽證法律體系框架。

(二)立法聽證的范圍不明確

從法律規(guī)定來看，《立法法》第34條、第58條明確規(guī)定了舉行聽證會可以作為聽取意見的一種方式，但也只是對立法聽證制度作了一項(xiàng)原則性的規(guī)定，將其限定為聽取意見可供選擇的方式之一，并沒有明確指出“可以”以及“應(yīng)該”舉行聽證會實(shí)施立法聽證的情形，無法確定實(shí)施立法聽證的事項(xiàng)，使得立法聽證的范圍不明確；從實(shí)踐情況來看，各地的立法聽證規(guī)則對聽證范圍也沒有加以具體規(guī)定，聽證會的舉行主要集中在一些與公眾利益密切相關(guān)、影響較大的社會熱點(diǎn)事件，所涉及的范圍較為狹窄，如《深圳市人民代表大會常務(wù)委員會聽證條例》第六條就規(guī)定了四類可以聽證的事項(xiàng)，③這可能會導(dǎo)致一些迫切需要立法聽證制度來體現(xiàn)公眾意見的立法事項(xiàng)被排除在外，無法積極的將公眾利益訴求體現(xiàn)在立法過程中，不利于實(shí)現(xiàn)立法決策的民主化與立法結(jié)果的科學(xué)化，限制了立法聽證制度實(shí)施的效果。

(三)立法聽證參加人的確定存在問題

民主的核心就是自治原則，自治原則要求全體公民都有權(quán)參與公共事務(wù)。[5]而在《立法法》中并未對可以參加立法聽證的主體作相關(guān)規(guī)定，各地方在其地方立法聽證規(guī)則中對聽證參加人也只是作了一個(gè)原則性的規(guī)定或根本未作規(guī)定，常常只是強(qiáng)調(diào)讓受到影響的相關(guān)利益主體以及有關(guān)公眾參與到立法聽證中，但對選擇利益主體的標(biāo)準(zhǔn)并未予以界定，且對聽證參加人的代表性判定以及構(gòu)成比例等并未詳細(xì)規(guī)定，使得在聽證參加人的選擇上具有很大的隨意性。此外，立法部門總是希望制定并通過法規(guī)，無形中會對那些可能提出反對意見的人產(chǎn)生抵觸，這就會影響聽證參加人的選擇和確定結(jié)果。[6]立法聽證參加人選擇的隨意性將會使得聽證意見不能廣泛代表民意，具有一定的偏見或者傾向，最終導(dǎo)致立法機(jī)關(guān)在立法過程中不能全面采納公眾意見，不利于實(shí)現(xiàn)立法的科學(xué)化與民主化。

(四)立法聽證制度的實(shí)施缺乏有效監(jiān)督

立法聽證制度能否良好地運(yùn)行一定程度上取決于對它的監(jiān)督是否有力。而在我國的立法聽證制度中，聽證信息公開的不完備以及聽證結(jié)果處理的不公開使得監(jiān)督難以展開，而公眾聽證意識的淡薄以及有關(guān)部門重實(shí)體輕程序的意識都限制了公眾對立法聽證的有效監(jiān)督，使其怠于對聽證制度進(jìn)行監(jiān)督并提出意見。此外，我國目前也未形成一套完善的監(jiān)督體制，法律中并未規(guī)定對立法聽證制度的監(jiān)督主體以及監(jiān)督權(quán)限，也未規(guī)定未實(shí)施立法聽證的相關(guān)法律后果，最終導(dǎo)致了立法聽證制度處于缺乏有效監(jiān)督的狀態(tài)，不利于立法聽證制度合法有效的實(shí)施。

三、完善我國的立法聽證制度

立法聽證制度在我國確立雖已有十多年，但其仍處于發(fā)展階段，在具體實(shí)施過程中仍然存在許多問題，因此完善我國的立法聽證制度是大勢所趨。主要可以從以下四個(gè)方面予以發(fā)展完善：

(一)加強(qiáng)和完善立法聽證法律體系

一個(gè)制度的良好運(yùn)行必須有一個(gè)完善的法律體系予以支撐，鑒于我國立法聽證制度存在法律依據(jù)不明確以及法律規(guī)范不統(tǒng)一的情況，可以從以下兩方面著手以加強(qiáng)和完善立法聽證法律體系：

一方面，明確我國立法聽證的法律依據(jù)并加以規(guī)范。首先，修改作為立法聽證基本法律依據(jù)的《立法法》，明確規(guī)定將立法聽證制度的適用擴(kuò)大至地方立法過程中，而不僅僅是限定在全國人大常委會及國務(wù)院的立法中，為我國地方立法過程中聽證制度的運(yùn)行提供明確的法律依據(jù)。此外，可以在行政法規(guī)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中對立法聽證的程序、方式等予以進(jìn)一步規(guī)定和完善，確保立法聽證制度做到有法可依。

另一方面，構(gòu)建統(tǒng)一的立法聽證法律規(guī)范。依據(jù)單行法律與行政法規(guī)對立法聽證制度作出的規(guī)定，地方人大及其常委會以及人民政府以下位法服從上位法為原則，在地方性法規(guī)和行政規(guī)章中制定詳盡的地方立法聽證規(guī)則，同時(shí)注意協(xié)調(diào)不同法律文件中對該制度的規(guī)定，解決立法沖突，使不同位階以及同一位階中關(guān)于該制度的規(guī)定能夠配合運(yùn)作，構(gòu)建一個(gè)完善的立法聽證法律體系框架。

(二)明確界定立法聽證的范圍

立法聽證范圍的大小直接影響著公眾可以參與立法的范圍大小，如果界定范圍過大，則會導(dǎo)致立法成本過高，降低我國的立法效率，不符合立法的宗旨。而如果界定范圍過于狹窄，則無法保證立法質(zhì)量的提高，使得公眾不能積極廣泛地參與到立法過程中，極易使立法聽證流于形式，因此要合理界定立法聽證的范圍并在相關(guān)法律中予以明確規(guī)定。具體而言，即法律對立法聽證范圍的規(guī)定應(yīng)該是詳盡而具體的，做到宜細(xì)不宜粗。一方面，應(yīng)規(guī)定“應(yīng)該”進(jìn)行聽證的事項(xiàng)，將聽證作為這些事項(xiàng)的法定程序，確立立法聽證的法律地位。同時(shí)對不舉行聽證的事項(xiàng)在法律中予以明確規(guī)定，而在排除不進(jìn)行聽證的事項(xiàng)以及必須聽證的事項(xiàng)之外的其他事項(xiàng)(即“可以”聽證的事項(xiàng))則無須在法律中作出規(guī)定。另一方面，適當(dāng)擴(kuò)大我國立法聽證的范圍，不僅局限于影響重大的某些領(lǐng)域的立法，而應(yīng)擴(kuò)大至所有影響重大、矛盾集中的立法中，且賦予公民、法人和其他組織可以要求舉行聽證的權(quán)利，而不是將舉行聽證作為僅為行政機(jī)關(guān)和立法部門可以享有的權(quán)利。通過對公眾積極要求舉行聽證的事項(xiàng)的總結(jié)，有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大我國立法聽證的范圍，激發(fā)公眾參與立法聽證的積極性。

(三)確立并完善聽證參加人的遴選機(jī)制

立法會不可避免的牽涉不同主體的利益，立法的過程實(shí)質(zhì)上是協(xié)調(diào)與平衡利益的過程，而立法聽證則為表達(dá)不同主體的利益提供了重要渠道，因此在確定可以參與立法聽證的主體時(shí)要嚴(yán)格與審慎。首先，確立聽證參加人的遴選標(biāo)準(zhǔn)，即參加人應(yīng)具有廣泛代表性與公平代表性，設(shè)定可以成為聽證參加人的條件，排除一些不符合條件的人選。其次，在遴選方式上，可以采用比例代表制、職業(yè)代表制以及地區(qū)代表制等方法，確保不同職業(yè)不同社會階層的人皆能參與到立法聽證中來，以保證立法的民主。再次，確立統(tǒng)一的遴選程序，即確立具體的產(chǎn)生聽證參加人的步驟，做到遴選過程的公平與公開，保證產(chǎn)生聽證參加人的過程是合法有效的。最后，在聽證參加人中，除了規(guī)定具體的聽證參加人的人數(shù)，還要為專家學(xué)者保留一定比例的名額，因?yàn)榱⒎ň哂幸欢ǖ膶I(yè)性，有必要讓專家學(xué)者參與到立法聽證中來對立法給予一定的指導(dǎo)與建議，也讓普通民眾對立法有更深入的了解與認(rèn)識。

(四)完善立法聽證的監(jiān)督機(jī)制

有效地監(jiān)督可以進(jìn)一步促進(jìn)立法聽證制度的良好運(yùn)行以及效果的實(shí)現(xiàn)，對立法聽證制度監(jiān)督的缺失極易使該制度成為“走過場”的制度，因此有必要構(gòu)建一個(gè)較為完善的立法聽證監(jiān)督機(jī)制。一方面，加強(qiáng)立法聽證的內(nèi)部監(jiān)督，可通過事前引導(dǎo)以及事后復(fù)查方式進(jìn)行監(jiān)督，明確不舉行立法聽證以及違法實(shí)施立法聽證時(shí)相關(guān)主體的法律責(zé)任，通過責(zé)任追究機(jī)制的建立與完善來督促立法聽證制度的實(shí)施；另一方面，加強(qiáng)立法聽證的外部監(jiān)督，包括媒體監(jiān)督以及人民群眾的監(jiān)督。可以通過借鑒美國的有關(guān)做法，引導(dǎo)外部力量的監(jiān)督以保證立法聽證的實(shí)施。如美國在其眾議院章程中規(guī)定：“任何一次由委員會或下屬委員會(除了公務(wù)員行為標(biāo)準(zhǔn)委員會或其下屬委員會)舉行的聽證會都應(yīng)該對公眾開放，包括對廣播、電視及攝像的開放。”[7]我國也可以在相關(guān)法律中加以規(guī)定，賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利，通過聽證過程與結(jié)果的公開為監(jiān)督的實(shí)施提供便利的條件。

[注釋]

①<立法法>第34條第一款規(guī)定：“列入常務(wù)委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關(guān)的專門委員會和常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽取各方面的意見.聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式.”

②<立法法>第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見.聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式.”

③這四項(xiàng)是：涉及社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題的事項(xiàng)；涉及對特定組織和個(gè)人的權(quán)利和義務(wù)或者對公共利益有影響的事項(xiàng)；常委會、專門委員會和工作委員會組成人員之間出現(xiàn)較大意見分歧的事項(xiàng)；需要廣泛聽取意見、搜集信息的事項(xiàng).

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作者簡介：武靜麗，女，中國海洋大學(xué)法政學(xué)院，2014級碩士研究生，憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)，研究方向：憲法與行政法。

中圖分類號：D920.0

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0166-03