略談《公路法》的幾點(diǎn)問題

董曉文

遼寧警察學(xué)院，遼寧　大連　116300

?

略談《公路法》的幾點(diǎn)問題

董曉文

遼寧警察學(xué)院，遼寧大連116300

摘要：《公路法》的頒布、實(shí)施、修訂，表明我國對公路事業(yè)的重視以及與依法治購的同步，但《公路法》在實(shí)踐中對公路問題的管理規(guī)制還存在很多問題。本文從《公路法》的適用范圍，行政主體和公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用三個方面為切入點(diǎn)，分別探討其中存在的理論和實(shí)踐中的脫節(jié)問題，有針對性的提出一些建設(shè)性的意見，希望能對《公路法》的適用及完善有借鑒和幫助。

關(guān)鍵詞：《公路法》；問題

1998年，全國人民代表大會制定并頒布了《中華人民共和國公路法》(以下簡稱《公路法》)，標(biāo)志著公路問題被納入嚴(yán)格的法律體系中；2004年，《公路法》實(shí)施了重要的修訂，彰顯了我國《公路法》不斷進(jìn)步、不斷完善的發(fā)展歷程。舊法到新法的過渡，一方面需要解決舊法遺留的歷史爭議問題；另一方面，由于立法效力層級的跨越，使與公路相關(guān)的法理界定出現(xiàn)了模糊和偏差，導(dǎo)致對公路法律法規(guī)的執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、費(fèi)用征收等均出現(xiàn)了矛盾之處。這些問題制約了《公路法》的實(shí)施和發(fā)展，不利于我國公路事業(yè)的建設(shè)和管理。

一、《公路法》的頒布及其適用范圍

《公路法》是由全國人民代表大會制定的基本法律，自1998年起實(shí)施，全國人民代表大會依法對其有法律修改的權(quán)利?！豆贩ā房倓t第二條則規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事公路的規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營、使用和管理，適用本法。本法所稱公路，包括公路橋梁、公路隧道和公路渡口”。這說明公路法的適用范圍涉及公路規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營使用和管理的始終等公路建設(shè)，使用和管理內(nèi)容。概括地說，“公路行政法律關(guān)系”不僅包括普通意義上的公路，也包括與路上交通相關(guān)的除了鐵路運(yùn)輸線路以外的路上運(yùn)輸線路和運(yùn)輸點(diǎn)、橋梁、隧道、渡口都在其調(diào)整范圍內(nèi)。

《公路法》的適用范圍具有一定的多層次性和復(fù)雜性，其中包括橋梁、隧道、渡口等管理對象。由于交通運(yùn)輸?shù)穆?lián)合性而與鐵路，水路運(yùn)輸有所重合，這種多方管理、重復(fù)行政的情況在《公路法》中沒有明晰、具體，在實(shí)踐中各級地方政府各自為政，沒有實(shí)現(xiàn)公路運(yùn)輸?shù)慕y(tǒng)一管理目標(biāo)。

二、《公路法》的執(zhí)法主體

《公路法》的執(zhí)法主體包含了兩層含義，其一是對《公路法》中所適用的對象(公路行政法律關(guān)系)，由什么主體機(jī)構(gòu)或是機(jī)關(guān)去行使管理問題。“政府”依法行政，因此只有法律規(guī)定的合法主體才能依法實(shí)施對公路若干問題的行政活動，主體的明確其實(shí)也是執(zhí)法依據(jù)和效力的明確；其二是對公路行政法律關(guān)系中責(zé)任承擔(dān)者具體化的指向，如果在公路行政關(guān)系中行政主體對相對人造成了損害，則應(yīng)由主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

根據(jù)《公路法》第八條規(guī)定“國務(wù)院交通主管部門主管全國公路工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作；但是，縣級以上地方人民政府交通主管部門對國道、省道的管理、監(jiān)督職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作?？h級以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)”。由第八條的規(guī)定可以看出，我國對于公路管理的執(zhí)法主體分以下幾點(diǎn)考慮：①、公路管理的主體是交通部門，公路問題的統(tǒng)一管理歸國務(wù)院下屬的交通部管理，而地方公路問題則由各地方政府的交通主管部門管理。總之，公路管理是由交通部門直接管理，各地方政府并沒有直接參與公路管理的職能；②、公路管理主體(交通部門)的職責(zé)范圍確定以《公路法》為執(zhí)法依據(jù)，而各地具體的公路管理職責(zé)則由各地方政府進(jìn)行界定；③、交通部門作為執(zhí)法主體可以進(jìn)行委托執(zhí)法，委托公路管理機(jī)構(gòu)(在我國交通機(jī)構(gòu)一般是政府所屬的“公路段組織”)，但要注意的是，政府所屬的公路管理機(jī)構(gòu)行使對公路路段的管理，具有一定地行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，但在公路管理中，受托機(jī)構(gòu)必須得到交通部門授權(quán)的委托，委托機(jī)構(gòu)并不具有主體地位，它的執(zhí)法必須用交通部門的名義行使，它的執(zhí)法權(quán)力來源于交通部門的授權(quán)，而相應(yīng)的法律責(zé)任也有交通部門承擔(dān)。

在實(shí)踐過程中，交通部門的委托執(zhí)法較有爭議，由于交通主管部門的人員不可能都在一線進(jìn)行執(zhí)法，所以大多數(shù)的公路管理執(zhí)法工作由公路管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，公路管理機(jī)構(gòu)是政府的行政機(jī)關(guān)，在執(zhí)法過程中具有濃厚行政性的特點(diǎn)，但是在《公路法》中卻缺失了相應(yīng)的法律規(guī)定，使公路管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法依據(jù)不夠完備。我國除了《公路法》以外，并沒有現(xiàn)行、有效的公路法律法規(guī)配套內(nèi)容，關(guān)于交通主管部門執(zhí)法實(shí)體、執(zhí)法程序、以及授權(quán)執(zhí)法的行為并沒有具體的規(guī)定，造成公路管理機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過程中會產(chǎn)生部分不符合法律規(guī)定的行為，甚至?xí)ο鄬θ嗽斐蓳p害。更不利的是，我國當(dāng)前對與交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一執(zhí)法關(guān)系未在法律中明確規(guī)定，(盡管根據(jù)法學(xué)理論和法律解釋方法，交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該是行政委托關(guān)系，但實(shí)務(wù)界一般情況下兩個部門各自獨(dú)立執(zhí)法)，這就造成了在進(jìn)行公路管理時，主體不一致，職能重疊以及責(zé)任承擔(dān)互相推諉的狀況的發(fā)生。

三、公路養(yǎng)護(hù)的收費(fèi)問題

我國公路養(yǎng)護(hù)收費(fèi)的問題經(jīng)過了三個階段：第一階段是1979年出臺的《關(guān)于公路養(yǎng)路費(fèi)征收和使用的規(guī)定》，確定了“以路養(yǎng)路”的原則，由交通主管部門對車輛收取“養(yǎng)路

費(fèi)”，但養(yǎng)路費(fèi)一方面只是當(dāng)時為了盡快收回公路建設(shè)成本所做的決定；缺乏必要地收費(fèi)根據(jù)。第二階段在1998年，《公路法》出臺后，增加收取“燃油附加費(fèi)”內(nèi)容，這個規(guī)定沿續(xù)了幾十年來通過行政事業(yè)性收費(fèi)和征集政府性基金籌集公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)資金的方式；同時，在公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用的籌集方法上，對準(zhǔn)備實(shí)行的征燃油附加費(fèi)的改革辦法也作了新規(guī)定。在立法中，幾個問題進(jìn)行了修訂，取得了明顯的立法進(jìn)步。其一，燃油附加費(fèi)一般是對商業(yè)運(yùn)輸業(yè)收取的，而且一般對航空業(yè)和水路運(yùn)輸業(yè)實(shí)行，對公路運(yùn)輸活動并沒有操作的慣例；其二，燃油附加費(fèi)是對燃油使用(也就是運(yùn)輸線路的使用)的主體商家實(shí)施的，但最終卻通過價格直接轉(zhuǎn)移到了消費(fèi)者身上，與立法宗旨“以路養(yǎng)路”、“多用多交”的目的相悖，商主體恰恰合理合法地規(guī)避了其燃油附加費(fèi)的費(fèi)用負(fù)擔(dān)；其三，燃油附加費(fèi)的實(shí)行與稅收制度矛盾突出，難以制定具體的實(shí)施辦法。因此，在第三階段，2004年對《公路法》進(jìn)行了修訂，公路法第三十六條規(guī)定“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護(hù)資金，具體實(shí)施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。依法征稅籌集的公路養(yǎng)護(hù)資金，必須專項(xiàng)用于公路的養(yǎng)護(hù)和改建”取消了“燃油附加費(fèi)”的說法，改為了依法征稅。

四、對《公路法》實(shí)施和改進(jìn)的建議

上述關(guān)于《公路法》實(shí)施過程中三個問題的具體分析，聯(lián)系我國實(shí)際國情，結(jié)合法學(xué)理論和法律解釋技術(shù)的知識，筆者對其提出以下建議：

(一)《公路法》的適用范圍方面

公路法的適用范圍本身具有一定的復(fù)雜性和多層次性，但究其源頭，應(yīng)該強(qiáng)化行政主體對法律的深入學(xué)習(xí)和法律素養(yǎng)持續(xù)培養(yǎng)，理清對《公路法》中專業(yè)性的范圍界定。當(dāng)下的針對大部制改革則是解決這一問題的恰當(dāng)時機(jī)，可以借此對公路管理的職能重新整合，建立獨(dú)立完整的公路管理體系，保證《公路法》實(shí)施范圍的完整統(tǒng)一。

(二)《公路法》的主體方面

《公路法》本身對執(zhí)法方面的規(guī)定也很抽象，缺乏配套的司法解釋或指導(dǎo)條例，導(dǎo)致執(zhí)法主體認(rèn)定、委托執(zhí)法、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等方面出現(xiàn)了矛盾和空白。要從本質(zhì)上解決這一問題，應(yīng)該充分結(jié)合和發(fā)揮《行政程序法》、《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政強(qiáng)制法》等幾個總則性的行政法律為指導(dǎo)作用，制定一系列規(guī)定《公路法》實(shí)施細(xì)則的法律，做到有法可依，避免法律執(zhí)行上的矛盾沖突。

(三)費(fèi)用征收方面

一方面應(yīng)該做到嚴(yán)格依法、規(guī)范執(zhí)法，公權(quán)力“法無規(guī)定即禁止”，公路“養(yǎng)路費(fèi)”和“燃油附加費(fèi)”的征收缺乏明確具體的規(guī)定。國家立法應(yīng)該盡快制定新的相應(yīng)的稅收規(guī)定，完善公路費(fèi)用的收取行為；另一方面，國務(wù)院應(yīng)該加快“依法征收公路稅收”規(guī)定的制定。我國已經(jīng)度過了收回公路成本的階段，取而代之的是穩(wěn)定的維護(hù)費(fèi)用。從這個立法角度考慮，取消公路養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，收費(fèi)部門從交通主管部門的職能中分離出來，以稅收代替，由稅收機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理尤為可行。

[參考文獻(xiàn)]

[1]<中華人民共和國公路法>.

[2]<公路安全保護(hù)條例>.

作者簡介：董曉文(1978-)，女，漢族，遼寧大連人，雙碩士(法學(xué)碩士、工程學(xué)碩士)，遼寧警察學(xué)院，講師，研究方向：行政法學(xué)。

中圖分類號：D922.296

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0196-02