我國土地儲備制度的現狀與完善

趙弈涵

西南政法大學民商法學院，重慶　401120

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我國土地儲備制度的現狀與完善

趙弈涵

西南政法大學民商法學院，重慶401120

摘要：實行土地儲備的制度目的是為了加強一級市場內土地的管理，我國現行的土地儲備制度在促進城鄉一體化發展的同時也凸顯出一些弊端，需要從明確政府定位、改良補償標準、拓寬融資渠道等方面予以改善，以更好的適應社會經濟的發展。

關鍵詞：土地；儲備；補償

一、土地儲備制度概述

土地儲備，是指各級人民政府依照法定程序在批準權限范圍內，對通過收回、收購、征用或其他方式取得土地使用權的土地，進行儲存或前期開發整理，并向社會提供各類建設用地的行為。

土地儲備制度的設立有利于完善土地儲備制度、加強土地調控、規范土地市場運行、促進土地節約集約利用、提高建設用地保障能力等作用。從價值分析的角度上來看，土地儲備制度主要有三大價值：

其一是土地儲備制度凸顯出效率價值。通過對土地的集中管理和統一使用，實現土地的價值，并可以避免國有資產的流失和浪費。同時，隨著土地儲備制度的發展，能夠更加有效地推動社會經濟的發展，對于城市化的發展具有重要的引導作用，實現全社會各類資源的高效運用。

其二是土地儲備體現了公平價值。土地作為一項重要的市場資料，在土地所用權人和使用權人之間不斷進行著利益的分配。土地儲備制度作為一項國家參與的制度，將土地的收購、儲備、交易以制度化，并且通過一級市場壟斷收儲，二級市場競爭化交易的形式為土地的流轉提供支付保障，最大限度的避免了市場失靈和信息不對稱的弊端，以杜絕市場主體惡意進行囤地的現象。①

其三是土地儲備制度具備著秩序價值。土地流轉過程中牽涉到方方面面的權利主體，政府在土地儲備制度中，利用一系列制度創設，在土地所有者、使用者和受益者之間建立了合理化的利益平衡機制，保證了交易安全和土地權能的順利實現。此外，由于國家掌握了土地交易的一級市場，也能夠對于土地征收過程中公民的合法權益進行合理的規范，實現公權力與私權利的共贏。

當前我國正在大力推行城鄉一體化建設，這勢必要涉及到大量土地的流轉和使用。我國的具體實踐也說明，建立土地儲備制度，能夠有效的培育土地市場，提高政府在土地流程過程中的宏觀調控能力，優化土地資源的合理配置，理順市場主體在土地流轉環節中的經濟利益關系，有效地促進了我國城市化的進程，對于舊城改造和城鄉一體化建設起到了重要的作用。

二、我國現行的土地儲備制度分析

當前，我國尚未建立全國統一的土地儲備制度，各地紛紛探索符合本地實際需求的形式，綜合說來，主要可以分為以下三種模式：一是以上海為代表的市場主導模式，政府在實施土地收儲時并不采用強力推行，主要是依靠土地發展中心與用地單位的協商情況，關鍵在自身與用地者的談判協商能力、信譽和實力。二是以杭州為代表的政府主導模式，政府明文規定市區范圍內的土地均納入土地儲備體系之中，由政府單方進行收儲，并經由土地儲備中心統一向市場投放，其他市場主體不能直接收儲土地。三是以武漢為代表的市場與政府并重模式，政府既按照市場經濟規律收儲土地，但不實行強制回收，同時也允許其他土地使用者經政府許可后在公開的土地市場上進行土地使用權交易。②

通過現有的土地儲備制度，一方面政府能夠將投入的儲備資金轉化為更多的土地增值收益，保障了政府投資的安全和收益；另一方面政府也通過收儲制度，完成了土地資源的集約化開發，增加土地的附加值。很大程度上促進了小城鎮和城鄉結合部地區的發展，實現了城鄉一體化的制度目的。

但是這三種模式雖然在一定程度上符合了城鄉一體化的發展，為土地的順利流轉提供了制度性保障，但是在實踐中土地儲備制度仍然存在些許不足乃至異化的問題，主要包括以下幾個方面：

一是政府角色定位不清晰。在現行的三種模式之中，政府在土地收儲中發揮著巨大的作用，可以說其既是土地收儲規則的制定者，又是土地收儲市場行為的參與者，存在著監管主體與交易主體混淆的雙重身份，管理者的維護交易公平職能與市場主體的逐利性難免發生沖突，有可能人為的造成市場供求失衡。

二是土地收購補償制度有失公允。現行的土地儲備補償制度中，收儲的雙方是政府和公民個人，兩者之間的地位并不對等，尤其是農村集體土地收儲過程中，農民基本上沒有流轉自己土地的自主權，無法自行決定將土地使用權出讓給他人而獲得收入。且在收儲過程中的分級補償制，難以體現不同土地之間的差異性，無法在價格上予以區分。

三是土地收儲機構權利義務關系不明確。現存的土地儲備中心多為事業單位，其既承擔宏觀調控的職能，又作為市場主體直接參與交易活動，擁有者龐大的資金實力和土地資源，具有較大的影響力，但是對于該部門的監管不論是從監管機構還是從監管法律都有所缺失，無法承擔完整的監管工作。③

四是土地儲備融資渠道狹窄。土地儲備中心在收儲過程中的資金來源，除了部分來自于財政撥款之外，大部分來源于銀行的貸款，其比例一般高達百分之八十以上，甚至超過百分之九十，④這樣帶來的后果就是融資成本較高、融資風險較大，對于市場的風險承受能力較低。

三、完善我國土地儲備制度的路徑選擇

(一)轉變政府角色，確定土地儲備的公益屬性

要注意轉變政府的角色定位，其作為公共服務的提供者，應當凸顯土地儲備行為的公益性。政府進行土地收儲的目的只應當是為了土地資源的合理利用，而不能摻雜入市場經營化的成分，利用土地的收儲與在一級市場中的交易差價進行牟利，避免“土地財政”的出現。在土地儲備過程中，應當注重保障公民的合法土地權益，尊重相對人的市場主體地位，強制行為應限制在為了實現公共利益而“應當”及“必須”的范疇之內，劃清公私權利的行為邊界，實現土地權益在各個利益主體之間的平衡。⑤

(二)搭建農村土地流轉平臺

隨著城市化進程的加快，農村土地日益并入城市之中，這也就帶來了農村土地的流轉問題，為了保證廣大農民的土地權益，有必要設立農村土地流轉平臺。在該平臺上完成農業生產用地、農村宅基地等農村集體土地的交易，當然在交易過程中要注意對基本農田的保護，守住耕地紅線不越界。對于國家允許進行流轉的農村土地承包經營權，在該平臺內也可以實現自由的交易，農民通過農村土地交易平臺，將閑置的土地出讓，加快農村土地的利用效率，促進農業產業化經營。此外，今后對于農村土地的征收、征用也可以通過交易平臺協商補償標準，保證交易過程的透明化和公平性，避免出現損害農民的利益的行為。⑥

(三)實現土地儲備資金來源的多元化

土地儲備過程中所需要的資金量十分巨大，單純依靠政府財政撥款無力完成城市化進程中對土地的需求，因此需要建立主體多元化、形式多樣化的融資體系。除了傳統的依靠政府撥款和銀行貸款之外，還可以允許國家管理的公共資金例如社保基金、保險基金等進入土地收儲領域，既解決了土地收儲資金的來源問題也有助于實現公共基金的保值增值。同時，在土地儲備形成規模化效應后，可以通過發行土地債權、股票等方式募集社會上的閑置資金開辟新的融資渠道，實現風險共擔和利益共享，減輕巨額銀行貸款的風險和利息壓力，保障土地儲備工作的順利進行。

(四)制定合理的儲備土地補償制度

在土地收儲過程中應當遵循的保障土地權利人的現有利益，建立市場化的價格評估機制合理確定土地價格，維護交易雙方的合法權益。實現土地權利補償與安置補償相分離的制度，在考慮土地權利補償時要根據土地權利人所實際享有的土地權利，通過市場化的途徑確定補償價格，偏重于市場性；在確定安置補償費用時要根據土地權利人的實際生產、生活情況，偏重于公益性和福利性。尤其值得注意的是，在對農村土地進行收儲時，應當注意失地農民的生計問題，做好相關農民的就業培訓和社會保障工作，確保其不因失地致貧。

[注釋]

①吳東仙，羅思榮.完善土地儲備制度的法律思考[J].杭州商學院學報，2002(5)：32.

②馮慶福.土地儲備法律制度研究[D].廈門大學，2006：32-34.

③韓曉霏.我國城市土地儲備制度存在問題及策略分析[J].經濟論壇，2009(10)：25.

④李蕊.城鄉一體化進程中我國法律儲備法律制度的重構[J].東吳學術，2011(1)：100.

⑤盧新海.中國城市土地儲備制度研究[M].北京：科學出版社，2008.1.

作者簡介：趙弈涵(1966-)，男，西南政法大學民商法學院，民法博士研究生，研究方向：物權法、土地法。

中圖分類號：F293.2

文獻標識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)10-0206-02