PPP模式下流域生態保護與綜合治理
——以江西撫河為例

姜謀余，唐克旺

（1.深圳市鐵漢生態環境股份有限公司，518040，深圳；2.中國水利水電科學研究院水資源研究所，100038，北京；3.水利部水資源與水生態工程技術研究中心，100038，北京）

PPP模式下流域生態保護與綜合治理
——以江西撫河為例

姜謀余1，唐克旺2，3

（1.深圳市鐵漢生態環境股份有限公司，518040，深圳；2.中國水利水電科學研究院水資源研究所，100038，北京；3.水利部水資源與水生態工程技術研究中心，100038，北京）

在簡要闡述基于山水林田湖流域生命共同體綜合治理與保護工作內涵基礎上，分析了國內該領域面臨的經濟體制制約及PPP模式的典型應用方式，結合江西撫河流域生態保護與綜合治理實踐，我國PPP模式下流域綜合治理創新發展方向提出合理化建議。

PPP；生態保護；綜合治理；流域

隨著我國經濟發展方式的轉變以及民眾對環境改善的需求，PM2.5、黑臭水體、土壤重金屬污染等耳熟能詳的污染治理將催生巨大的生態產業市場。生態治理絕不是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，必將是一個系統治理過程，其中黑臭水體、土壤重金屬污染治理更離不開流域綜合系統治理。流域綜合治理不僅僅是一項工程，更與流域內產業升級、居民就業緊密相連，與區域內居民生活方式改變、社會管理制度的完善緊密相連。這就要求在流域綜合治理時，綜合考慮利益相關各方的不同訴求，更加科學地制訂治理規劃。

過去流域綜合治理存在跨行政區域協調難、資本持續投入難、綜合治理技術集成難、運營管理維護難等問題，在經濟新常態和國家大力加強生態文明建設的背景下，PPP模式引導社會資本補位，使得流域綜合治理逐步發展成為生態、產業、居民就業等各利益相關方的共贏模式，特別是通過市場化的手段解決運營維護難題，使得流域治理效果能夠可持續保持。作為市場機制運用的一個嘗試，PPP模式引入流域綜合治理中。PPP也被稱為公私合作伙伴關系，是指政府部門與私人部門共同參與生產和提供公共物品及公共服務，并以契約形式建立起的長期合作伙伴關系。

在流域綜合治理的理念及PPP模式創新方面，我國仍存在很多制約因素。很多流域由于治理理念的落后及缺乏統一規劃，河道治理還往往陷入邊治理邊污染的怪圈。PPP模式在實踐中也出現了很多新的問題。本文在科學剖析流域綜合治理內涵并總結江西撫河流域綜合治理PPP實踐經驗基礎上，提出了進一步加強我國流域綜合治理的對策建議。

一、流域綜合治理的內涵

流域不僅是水循環的一個完整單元，也是人類社會經濟活動的重要單元。流域治理是為了充分發揮水土等自然資源的生態效益、經濟效益和社會效益，以流域為單元，在全面規劃基礎上合理安排農、林、牧等各業用地，因地制宜地布設綜合治理措施，治理與開發相結合，對流域水土等自然資源進行保護、改良與合理利用。按照我國生態文明建設的新要求，流域綜合治理應當：以山水林田湖組成的有機生命體——流域為單元，以水資源、水環境、水生態承載力為約束，在全面規劃基礎上，科學實施流域內土地、礦產、水、生物等自然資源的利用和保護措施，合理安排產業布局及空間管控，強化社會經濟活動管理，最終實現流域的可持續發展和綜合效益最大化。

流域綜合治理內涵的提出源于兩方面的工作拓展：一是由最初單一水土保持拓展到水質保護和污染控制、水生

態修復和生態文明建設、水土資源綜合利用及承載力、社會經濟發展管理等多方面，體現了綜合治理的特點，而不是傳統意義上行業割裂式的單打一；二是由河流廊道的治理包括防洪、水污染治理、泥沙調控等向坡面空間的拓展，即認識到治理河流必須從陸域著手，從而提出了山水林田湖生命體的流域綜合治理理念，體現了“流域”的概念。

隨著社會的發展，流域綜合治理的內涵也在不斷變化中。轉變之一是服務對象的轉變，即由初始以發展服務為主轉變為以生態保護為主，更加強調流域水資源及水環境保護，提出清潔型或生態型小流域的概念，例如北京市針對生態型小流域治理設定的“三道防線”等。第二個轉變是治理對象的轉變，即由針對自然的治理改造轉變為加強社會經濟發展的科學合理布局及自律式發展和管控，強調流域資源、環境及生態等的承載能力約束機制。因此，有時也將流域治理說成流域管理。第三種轉變是運行機制的轉變，即在流域治理中以“保護促發展”的理念，強調“綠水青山就是金山銀山”的生態友好型產業發展，重視公益性和經營性、政府與市場之間的協同機制，搭建 “綠水青山”與“金山銀山”之間的橋梁。以往流域治理中處理不好保護與發展的關系，矛盾和沖突普遍，發展破壞流域生態的情況普遍，保護阻礙發展的情況也有。而目前最新流域治理內涵強調以生態保護促進綠色崛起和產業轉型升級，從而實現人類發展與自然保護的雙贏，是流域治理的更高境界。

二、流域綜合治理中PPP模式及其面臨的制約因素

1.市場因素發揮作用

在過去數十年中，地方政府為追求經濟的快速增長，長期忽視生態環境的保護，導致環境日益惡化，但伴隨著我國經濟發展方式的轉變以及民眾對環境改善的迫切需求，通過流域綜合治理改善生態環境的市場需求應運而生。尤其在PPP模式的熱潮下，海綿城市建設與黑臭水體治理兩大領域潛力巨大，有可能率先引爆億萬級的生態市場。

從市場經濟角度來看，一個完善的市場形成必須具備3個必要條件：一要有市場需求，二要有滿足需求的能力，三要有促進達成交易的制度或條件。目前，推動流域綜合治理市場形成的三大要素業已具備。一是人們生態意識的覺醒，催生了生態治理的市場需求。30年高速發展帶來的環境污染已成為不可承受之重，過去依靠犧牲環境換取GDP增長的模式已被綠色GDP考核取代，人們日益注重空氣指數、水質指標、食品安全等，廣大群眾逐步成為生態環境治理監督員。而生態治理的根本途徑就是流域綜合治理。二是經濟新常態下投資拉動和PPP模式的大力推行，使得各級政府有合適的經濟途徑來進行流域綜合治理。未來，政府會將更多的資金投入到生態治理領域，逐步形成以依靠投資生態產業拉動地方經濟增長的發展方式。三是促進生態治理市場良性發展的機制已經形成。國家《生態文明體制改革總體方案》要求建立生態文明績效考核和責任追究制度，推行“地方各級人民政府生態績效考核”與“實行環境保護一票否決制”等制度，將生態指標列入干部績效考核指標體系，這將為生態治理市場發展提供最直接的動力。因此在PPP模式推動下，我國生態治理市場尤其是流域綜合治理市場將呈現蓬勃發展的態勢。

2.PPP模式將成為主要商業模式

長期以來，我國政府一直是公共基礎設施的主要提供者或投資者。近年，這種格局有所改變。隨著經濟增長速度減緩，政府預算日益緊張，同時又面臨擴大和改善公共設施與服務的壓力，特別是環境治理的壓力在流域綜合治理領域表現尤其明顯。近期，北京、南寧、海口等地陸續推出大型水環境治理項目，投資都在百億元以上，且均采用PPP的模式。

流域綜合治理過去存在跨行政區域協調難、資本科學持續投入難、綜合治理技術集成難、運營管理維護難等多方面問題，政府與市場關系不順、多頭管理、重建輕管、違規違紀等是國家工程投融資領域的普遍問題。PPP模式下，規劃、投資、建設、運營、移交各個環節都有詳細的服務合同和指標要求，并接受全社會公開監督，通過市場機制解決行政體制難以解決的問題。PPP模式即將成為流域綜合治理的主要商業模式。

3.PPP在流域治理中的幾種典型方式

目前流域綜合治理項目一般以公益性為主，輔以少量如污水處理廠等經營性項目，所以在流域綜合治理中主要以政府購買服務的方式為主。隨著市場的健康持續發展，環境資本運營將成為更主要的方式。目前幾種典型的方式如下：

一是政府購買服務或補貼。是指社會資本方與業主共同組建項目公司，并在共同承擔基本金的基礎上，通過銀行等融資渠道解決項目建設資金。這些資金及相應的財務成本由政府分10年左右通過財政進行償還。

二是將項目分解，政府承擔部分建設內容。對建設投資較大的項目，一般將項目分解為多個單元。政府承擔道路、房屋等重資產單元，社會資本承擔與其后期運營相關的相關基礎設施建設，這樣既能減少各方壓力，也能提高運營效率。

三是將公益性項目與經營性項目打包。在流域綜合治理領域，一般將大壩等樞紐工程與水電站、供水站捆綁，將城鎮污水管網與污水處理廠捆綁，將荒山水土保持與林權及旅游資源開發捆綁等，這種項目設置實現了業主及社會資本的共贏。

四是按環境治理效果付費。近期推出的海口市31條河流、北京市通州區8個片區的水環境治理項目，均

提出按治理效果付費的模式，即水質經第三方檢測達到合同規定標準方給與支付。這對社會資本方的運營能力提出了挑戰，但對流域綜合治理來說是發展方向。

上述為近期幾種典型模式，各地根據治理工程的實際情況，還有多種方式可以選擇。如福建永春桃溪流域綜合治理是通過整合各種資源，集聚各種力量，捆綁、包裝、策劃生成一大批項目，積極對接國家水利工程專項建設基金，形成了良性投資的滾動勢能。

4.PPP模式運作的基本流程

根據相關文件規定，PPP運作分為4個階段，即前期準備階段、招標階段、實施階段、終結移交階段。根據實際操作情況，一個項目的具體運作流程為：政府部門先進行項目立項，對可行性研究報告進行批復，聘請專業咨詢機構對項目進行物有所值評價和財政承受能力評估，編制項目實施方案。在實施方案基礎上進行招標，以競爭性談判、競爭性磋商、公開招標的方式為主，確定社會資本方，并由業主的實施機構（城投、水投等）與中選的社會資本方簽署合同。根據合同，由業主的實施機構與社會資本方共同成立項目公司，負責項目的融資、建設和運營，到達合同規定年限后將項目移交政府，項目公司進行清算。

三、典型案例——撫河流域生態保護及綜合治理方案

撫河是鄱陽湖水系的五大河流之一，流域面積15 767 km2，干流河長344 km，多年平均徑流量156億m3。撫河流域生態保護及綜合治理主要包括生態保護與修復、防洪疏浚、水資源保護、水資源利用配置、重點文化旅游項目、產業結構調整等工程，共270余個建設項目，總投資約290億元。項目規劃重點包括4個方面：

一是生態建設。通過山區林相改造、水土保持、沿河350 km生態廊道構建、兩岸美麗鄉村建設、農村農業面源污染整治等打造成一條 “會呼吸的河流”。將撫河流域按照水功能要求分為3段，廖坊水庫以上河段以水源涵養為主，共劃分10個一級水功能區，7個二級水功能區。按照規劃，采取引水防沙、保護水源涵養地、整治排污口、加強污染源控制、生態修復、隔離防護、安全監測等措施，大力發展村鎮生態農業，減少農業面源污染。廖坊水庫至撫州市市區河段重點打造 “撫河文化感知游”“鄉村度假休閑體驗游”；大力發展生態經濟，形成百里景觀生態廊道，打造極富活力的撫河生態廊道。沿撫河打造精品水上游旅游線路，串聯起沿線古鎮文化旅游景點。利用撫河流域交錯水網，理清文昌里古鎮、滸灣鎮書鋪街、瑯琚鎮疏口村活水脈絡，再現“河暢、水清、岸綠、景美”清幽而雅致的撫州江南水鄉風情。撫州市市區以下河段結合“昌撫一體”經濟區，打造港航工程，帶動物流產業。

二是文化旅游。充分挖掘臨川文化的內涵，大力加強文化、旅游產業投資，結合“臨川四夢”等文學作品，在撫河沿岸建設花田花海和尋夢主題公園，改造古村落，打造一條世界聞名的文化旅游之河。

三是數字撫河。運用空間地理信息技術、云計算技術、大數據挖掘技術、虛擬現實技術等新一代信息技術，對撫河流域實行數字化、集成化與智慧化管理，建設一條“互聯網+”撫河，使得流域防洪減災、水資源管理、“河長制”等能通過互聯網來實施。

四是產業發展。遵循“十三五”綠色發展理念，借沿海產業轉移與區域定位，立足自身資源稟賦，保護現有良好生態環境，把資源優勢轉化為產業優勢。通過疏浚等手段恢復撫河的“黃金水道”，從水路上實現 “昌撫一體化”。沿河布置大型文化旅游和綠色工業項目，帶動撫州產業升級。對個別橋梁改造提升方案進行分析研究，逐步提高近期航道等級，重現撫河昔日“千帆齊張、商賈云集”的繁華景象。

在上述工程措施的基礎上，制訂相關產業政策法規條例，規范流域資源開發利用方式和居民生產生活方式，保障治理效果的可持續性。撫河治理是一項典型流域綜合治理工程，目前該項目已得到撫州市常委會議批準，并列入江西省2016年第一批PPP示范項目。目前正在開展PPP項目相關立項程序，預計于2016年9月開工建設。

四、相關建議

①在流域綜合治理理念上，應進一步強調綜合的內涵，將流域作為基本單元，以水為紐帶和核心，統籌各項發展與保護事務，避免單打一地規劃和實施，規劃模式應堅持多規合一，提高協調性。

②在PPP運作方面，政府應從提高市場的運行效率與引導行業規范角度上進一步完善相關的法律法規，使PPP模式具備更加透明的問責實施程序，更加尊重公共利益。

③流域綜合治理離不開資本支持，項目立項之初政府應充分考慮社會資本方的收益需求，保障企業相應的合理收益，通過建立完善的監管服務體系保障雙贏。

④在按效果付費的PPP模式下，政府方面應改進支付體系，鼓勵運營商保證服務質量和效果。企業方面要不斷在技術、管理和商業模式上進行創新，提高自身的運營能力。

［1］常亮，楊春薇.基于市場機制的跨區域流域管理模式研究——以遼寧省為例［J］.生態經濟，2016（1）.

［2］吳孝靈，等．基于公私博弈的PPP項目政府補償機制研究［J］.中國管理科學，2013（11）．

［3］胡永勝.PPP模式在中小河流綜合整治中的實踐和思考［N］.中國建設報，2015-7-24.

［4］王禮先.小流域綜合治理的概念與原則［J］.中國水土保持，2005（2）.

責任編輯 安天杭

Ecological protection and integrated management of river basin under PPP model——taking Fuhe River in Jiangxi as an examp le

Jiang Mouyu，Tang Kewang

A briefintroduction ismadeon the intensionofintegratedmanagementand protectionofmountain-water-forestfarmland-lakecommunity.Review and evaluationareconducted on the restriction asa resultofeconomic structureaswellas typicalmodelofPublic-Private-Partnership（PPP）.Innovativeapproaches for integrated riverbasinmanagementunderPPP model are introduced in accordance with practice of ecological restoration of Fuhe River Basin in Jiangxi Province.

PPP；ecological protection；integrated management；river basin

F830.59

B

1000-1123（2016）14-0028-03

2016-06-24

姜謀余，副總裁，高級工程師。