完善水利行政審批后續監管機制對策探討

李香云

（水利部發展研究中心，100038，北京）

完善水利行政審批后續監管機制對策探討

李香云

（水利部發展研究中心，100038，北京）

相對于多年來不斷建立和完善的事前審批的規范化和嚴格，行政審批后續監管的實施機制還比較薄弱，既存在著法律法規制度缺位、不完善等問題，也存在著長期以來“重審批、輕監管”影響下后續監管機制不健全的問題。對水利行政審批后續監管機制中存在的主要問題進行分析，分別從行政審批、被許可人、監管體制、監管方法、監管制度5個角度，提出了建立完善后續監管機制的對策建議。

水利行政審批；后續監管機制；對策

新時期行政審批體制改革強調放、管、服并重，對取消下放、調整及審批后的監督管理提出了諸多要求，強調要將工作重心從事前審批轉向事中事后監管。然而，相對于多年來不斷建立和完善的事前審批的規范化和嚴格，行政審批后續監管的實施機制還比較薄弱，既存在著法律法規制度缺位、不完善等問題，也存在著長期以來“重審批、輕監管”影響下后續監管機制不健全的問題。目前保留下來的水利行政審批事項，無疑是水利行政管理不容忽視的內容，如何創新機制、運用新的理念方法建立和健全合理有效的水利行政審批后續監督管理機制需要探討。從趨勢上看，強化監管將是水行政管理和審批體制改革的重要方向和內容。

一、行政審批后續監管的內涵及特點

1.后續監管的內涵

后續監管，或事中事后監管，在近十多年行政審批體制改革中賦予了豐富的階段性內涵：既有對取消行政審批項目的后續監管，也有審批權限調整和下放的行政審批項目的后續監管，還包括保留下的行政審批事項的后續監管。它是指行政機關以法律法規為依據，創新機制、運用新的理念方法建立健全監督制度，通過核查有關材料、現場調查抽查、專項執法檢查、雙隨機檢查和“互聯網+”等方式，核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況，履行監督責任。本屆政府在“精簡審批、放管結合、優化服務”改革進程中，提出簡政放權后要加強事中事后監管，要求對保留下的審批項目要管得住、管得好，按照法律法規賦予的監管職責，加強審批、核準、備案項目的后續監管；新發布的 《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》明確提出在寬準入之后要加強事中事后監管、創新監管模式等任務。

2.后續監管的主要特點

（1）監管對象分散

行政審批體制改革前，行政審批是分部門、分地區分散辦理，縱向則按權限分級審批，為解決多頭審批等弊端，地方政府首先開始建立了行政審批中心，中央層面也實現了“橫向聯通”，行政審批實現了從分散到集中辦理。與之相反，審批后的監管，行政部門則要面對碎片化的項目。倘若有效和高效的監管方式不能跟上，就很有可能給社會和生態環境帶來危害，并有可能產生重大損失和社會、生態環境后果。

（2）側重于過程管理

行政審批是應對市場失靈和社會自律不足的事前管理手段，在預防危險、保障安全、分配稀缺資源中具有重要作用。而后續監管是事中事后管理手段，主要是核查被許可人是否按照批復的條件和方案落實和實施，重點在于過程監控。

然而，由于審批項目各不相同，不少審批項目施工期、運行期時間長，有限的監管資源與大量的監管對象之間的矛盾突出，全部、全程、全方位監管既不客觀也不現實，這是后續監管需要解決的主要難點。

（3）核心是被許可人的守法自律

一方面，行政機關無力擔負起被許可人活動完全符合行政許可內容的責任，另一方面，也無法單靠政府力量來實現對審批項目全方位、全過程監管。因此，對被許可人是否按法律法規要求從事行政許可事項活動、全面落實審批時批復的實施方案的監督，只能是被許可人來執行,政府只是督促者、警告者、觀察者，而不是主體責任的替代者，因此被許可人守法守規在整個許可活動過程中極其重要。審批后的監管，應把監管的行政目標與被許可人的信譽機制相結合，激發被許可人守法的動力。

二、后續監管機制中的主要問題分析

1.監管體制問題

明確監管中各利益相關方職責是監管體制中最核心的問題，也是開展后續監管的重要前提。行政審批體制改革10多年來，不少審批項目的后續監管職責履行問題沒有實質性進展，這是導致審批后監管薄弱、主動監管不足等現狀問題的主要原因之一。

國務院近期文件中提出了“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”的監管主體界定原則，強調審批機關對保留的審批項目必須履行監管職責；水利部出臺的文件進一步確認了 “誰審批、誰監管”與“屬地管理”的原則。從字面上，“誰審批、誰監管”是指依法享有審批許可權的行政主體，對其實施的行政審批事項進行事中事后監督管理；“誰主管、誰監管”是指依法享有行政管理權的行政主體，對其主管事項進行事中事后監督管理。這一原則的執行，在于切實貫徹行政法治原則。在監管責任主體方面，核心是明確第二個“誰”的問題。行政許可法、水行政許可實施辦法規定了行政許可實施機關對其審批的事項履行監督檢查責任。一方面，水利審批項目也存在著“誰審批、誰監管”中前后“誰”不一致的情況，如水土保持方案審批項目，水土保持法規定了水利部審批的項目由所在地流域機構履行監管職責。另一方面，雖然不少針對審批項目開展的監管行動還沒有常態化，實踐中一些地方執法部門在執法檢查中承擔了一部分后續監管工作，如水法、防洪法等常態化執法檢查等。就審批項目本身而言，項目的審批主體、監管主體與執法主體間的職責界定以及審批與監管的法律責任還不明確。

2.監管制度問題

監管制度是規范監督檢查的行動方案和辦事規程。2003年頒布的行政許可法明確了審批后的監督管理制度。改革10多年來，相比于審批前置管理制度完善程度，后續監管制度則較為薄弱，不少審批項目的后續監管要求既缺少上位法的規定，也沒有建立相應后續監管制度。有法律依據的審批項目，實踐中通常的做法多是將執法檢查與審批后監督管理合在一起，這類審批項目也多采用的是實地調查法。審批后監管制度的薄弱是導致審批后監管沒有常態化的原因之一。

早在2001年，國務院就提出了行政審批機關應當建立行之有效的監管制度，要求對保留的審批事項，法律、法規、規章和其他規范性文件有明確監管措施的，要按規定執行；沒有明確規定監管措施的，應當制定并嚴格落實監管措施。2012年以來國務院出臺的一系列政策文件基本明確審批后監管制度框架，在此基礎上，按照水利行政審批項目的性質、特點和功能，建立、創新和完善后續監管制度，為監管常態化提供制度平臺。

3.監管方法問題

后續監管是一種過程監管。理論上，如同審批項目逐一而為，審批后的項目也應逐一全方位、全過程監管，以及時發現和糾正違規和不當行為。盡管這種方式既不可能也不現實，但不會因難以監管（缺位、不到位、方式不當等）而導致項目產生嚴重后果特別可能是災難性后果的免責。因此，合理確定審批后監管主要內容和介入環節十分關鍵。

行政許可法等法律明確了后續監管的主要方法，如核查材料、實地檢查等方式，這也是當前水法、水土保持法監督執法中最常用的做法。根據審批項目后續監管的難點，需要在審批環節就要充分考慮審批項目的性質和功能，厘清項目實施中各種行為的特征，對有可能造成重大或較大影響、后果的環節進行評估并形成可執行的監管標準，加以重點管控，明確事中事后監管的方法，如 “互聯網+”、雙隨機法、自檢法、信用法等，防止主要節點把控不嚴而導致重大事故發生。審批部門提出后續監管要素和重要標準指標后，還可提供可供被許可人自行選擇的后續監管方式，輔之不定期雙隨機法等方法，激發被許可人守法自律機制，使行政審批后的監管內容成為“誠實、自律、守信、互信的社會信用體系”的組成部分。

三、建立和完善后續監管機制對策

1.從行政審批角度，進一步完善許可決定內容

許可決定內容是監管的重要依據，按照依法監管和監管新方法等要求，應進一步完善批文中有關后續監管的要求。在水行政審批的批復文件中，不僅要明確后續監管主體和監管責任，還應明確不同時段、不同階段的重點監督要點和監管方法，預先告知被許可人后續監管各類監管措施，并供被許可人選擇。

2.從被許可人角度，完善后續監管機制

①相對人的自律：告知被許可人審批后續監管的有關要求，要求被許可人做出信用承諾，對落實審批方案及違約責任做出書面承諾。②守信激勵：參照國家有關誠信激勵機制和綠色信用制度，對守法誠信的企業免除后續驗收手續，對符合一定條件的誠信企業，在日常檢查、專項檢查中優化檢查頻次，在辦理行政許可過程中，可根據實際情況實施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務措施，通過多種措施和方法，激勵企業遵紀守法的能動性。③對發生整改的項目，要加強監督檢查，重點監管。④對失信者實施嚴格懲戒，出現重大異常信用記錄且未按規定整改的項目單位，在有關信用信息系統平臺向社會公布并納入“黑名單”，起到懲戒的作用。⑤對不能整改的項目或已造成嚴重損害、形成惡劣影響的項目，要依法追究相關責任人責任。

3.從監管體制角度，解決好“誰監管”的問題

按照“誰審批、誰監管”和“權責一致”要求的原則，審批部門是責無旁貸的后續監管主體，必須要強化審批主體的監管責任。一是建立責任清單，明確監督職責范圍、管理流程、監督方式等，并向社會公開；二是要制定年度后續監管計劃和方案，并指導和督導屬地部門加強后續監管。此外，除了在批復文件中明確后續監管主體和監管責任外，審批部門項目所在地方水行政主管負有屬地管理責任，要加強日常監督檢查。

隨著行政執法體制改革的深入，可以預計，審批和監管的適當分離也將成為一種監管方式，執法機構或相關部門將承擔越來越多的后續監管任務。在這種情形下，就需要明晰包括審批部門、法律規定的監管部門、屬地部門、執法部門、被許可人以及社會參與方等利益相關方職責，建立起符合行政審批體制改革要求的監管體制。

4.從監管方法角度，建立多樣化過程監管方式

一方面，國務院目前已提出了“互聯網+監管”、隨機抽查、告知承諾、舉報獎勵等多種監管方法，水利部也提出了在線監管、項目稽查、專項治理、執法檢查、督促整改、查辦案件、行政問責、守信激勵和失信懲戒機制等多種手段，大大完善了責任主體常態化的監督檢查工作機制。另一方面，相對數量多、分布廣的審批項目，審批部門、屬地部門的監管力量明顯不足，難以有效應對，還可以引入第三方機構參與重點領域、重點項目監管，促進政府監管和社會參與有機結合，依靠市場機制保障公共利益，相較于傳統的監管模式，可以使監管更為專業化和常態化。

5.從監管制度角度，制定并嚴格落實監管措施

按照國務院提出的有關加強后續監管政策要求和辦法，根據監管項目實際情況，及時建立、補充、修訂、完善相關規范性文件，明確監督管理內容和方法，明確審批事項所對應內容的監督檢查方式、監督檢查周期及頻率、監督檢查程序、檢查人員的責任以及企業誠信激勵機制等，建立起細致完備、切實可行的后續監管制度。

四、主要建議

1.后續監管要與法治同行，加快法律法規制度建設

法律的權威在于實施，法律的生命力也在于實施。新時期行政審批體制改革要求運用法治思維和法治方式開展履行監管職能。為了盡快實現公開、規范、透明的依法監管，依據行政許可法、水法、防洪法、水土保持法等法律以及《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》等法規性文件，加強和加快法律制度建設，修訂水法、防洪法、水土保持法、水文條例等法律法規，補充、完善行政審批后續監管方面的內容，進一步明確監管原則、監管職責權限和內容，完善監管方法、內容的規定，按照法律制度要求，處理好監管措施、行政處罰和加大經濟成本的關系，強化檢查結果的法律化手段，嚴厲打擊各種違法違規活動，提高違法和失信成本，增加法律的有效性和威懾力，著力建設法治化監管環境。

2.積極引入和創新監管新方法

為提高后續監管水平和監管效率，根據審批項目特點和監管需要，積極引入和創新監管新方法。如適宜“互聯網+”核查的就可以采取互聯網核查方式；對一些面狀項目、線狀項目，可探索無人機檢查方式，既客觀又便利。目前，國家積極推廣政府購買服務，也可引入到后續監管中。

3.發揮社會力量和作用

引導社會力量廣泛參與監督管理，鼓勵社會公眾通過互聯網、舉報電話、投訴信箱等渠道反映有關問題，形成監管合力。健全公眾參與監督的獎勵機制，充分發揮公眾和輿論的監督作用。建立和完善有獎舉報制度，依法為舉報人保密。強化輿論監督，曝光典型案件，震懾違法犯罪行為，提高公眾認知和防范能力。

責任編輯 張瑜洪

Perfection of follow-up supervision mechanism after government approval of water projects

Li Xiangyun

In contrast with project approval,follow-up supervision is relatively weak due to the lacking and imperfection of legal provisions.This has been the result of poor management that"giving more attention on approval than follow-up supervision".Respective solutions are offered that concentrate on five respects of administrative approval,permit receiver,supervision system,monitoring methods and supervisory system.

administrative approval;follow-up supervision mechanism;countermeasure;perfection

F406.17+TV

B

1000-1123（2016）18-0022-03

2016－06－30

李香云，研究員。