水利工程建設質量管理與提升對策

徐永田

（水利部建設與管理司，100053，北京）

水利工程建設質量管理與提升對策

徐永田

（水利部建設與管理司，100053，北京）

水利工程；質量管理；問題；對策

以國務院印發 《質量發展綱要（2011—2020年）》為標志，我國推進質量興國、質量強國進入新的歷史階段。作為水利行業質量工作最重要的內容，水利工程建設質量也取得長足進展，在水利建設投資規模和工程數量呈幾何數量級增長的情況下，全國未發生重特大質量事故。結合參與組織對全國水利工程質量監督工作普查和對省級水行政主管部門水利建設質量工作考核，梳理分析近年水利工程建設質量工作尚且存在的問題，并提出對策建議。

一、水利工程建設質量工作進展和成效

水利部黨組高度重視水利建設質量管理工作，把質量作為水利建設“工程安全、質量安全、資金安全和生產安全”的基礎和核心，通過強化質量意識、健全規章制度、完善體制機制、強化監督檢查等一系列措施提升水利建設質量水平。總體上看水利建設質量水平大幅度提升，保證了大規模水利建設的順利實施。

①增強了質量意識。水利部召開全國性水利建設質量管理工作會議，開展重大水利工程項目法人質量安全談心對話活動。印發了《貫徹質量發展綱要提升水利工程質量的實施意見》《關于進一步明確水利工程建設質量和安全監督責任的意見》，組織開展了全行業質量管理年和全國水利工程建設質量隱患大排查活動，不斷強化全行業的質量意識。

②健全了規章制度。水利部先后出臺了《水利工程質量管理規定》等12項有關質量監督、質量檢測、質量考核、質量事故調查處理的質量管理規章和規范性文件，編制了《水利工程施工質量評定與檢驗規程》等上百個涉及勘察、設計、施工、質量檢測、驗收等方面的技術標準，形成了一整套全面系統、具有水利特色的質量管理規章制度和技術標準體系，為水利工程質量管理工作提供了強大的技術支撐。

③完善了體制機制。水利水電行業是全國工程建設領域最早引入并實踐“項目法人責任制、招標投標制、建設監理制”現代建設管理制度的行業，建立了法人負責、監理控制、勘察設計施工保證、政府監督的質量保障機制，為保證工程質量提供了堅實基礎。

④加強了政府監督。水利行業是較早實施質量監督制度的行業之一，建立了部、流域機構、省、地（市）、縣分級監督的水利工程質量監督網絡體系，主要采取巡回監督、重點項目設立項目站等方式，對建設各方質量行為進行監督檢查，對工程的實體質量進行抽測，較好地履行了政府質量監督職能，實現了政府對水利建設質量監督的全覆蓋。

⑤強化了監督檢查。水利部和省級水行政主管部門每年組織對病險水庫除險加固、中小河流治理、大型灌區改造、重大骨干工程等進行以質量為重點的專項監督檢查和稽查。2015年啟動對省級水行政主管部門水利建設質量工作的考核，并將考核結果納入國務院對省級政府的質量工作考核。各地也正在建立省級對市、市對縣水行政主管部門的質量工作考核制度。

自1998年以來，特別是近年的大規模水利建設質量始終處于受控狀態，未發生重特大質量安全事故，涌現出黃河小浪底水利樞紐等一大批優質工程，水利工程質量總體趨好。國務院《質量發展綱要（2011—2020）》實施以來，國家把水利工程質量放在質量發展整體工作的突出位置。2014—2015年度，全國質量工作部際聯席會議已將水利建設質量考核列為國務院對省級政府質量工作考核的重要內容，明確由水利部負責，直接采用水利部對各省水利建設質量工作考核結果。2015年9月水利部組織17個考核組對31個省 （自治區、直轄市）水利（水務）廳（局）和新疆生產建設兵團水利局2014—2015年度水利建設質量工作進行實地核查，現場抽查在建項目128個。在全國32個被考核單位中，12個考核評分為90分及以上，考核等級為A級（優秀），其中最高分上海市水務局為97.2分；其余單位考核評分為80.1～89.7分，考核等級為B級 （良好）。抽查的64個大中型項目考評結果優秀的占53%，良好的占37%，其余均為合格；64個小型病險水庫除險加固、中小河流治理項目優秀率33%，良好率44%，其余均為合格。

二、地方水利部門推動水利工程建設質量工作創新經驗

近年，通過卓有成效的水利工程建設質量管理工作，不但水利工程建設質量水平有了較大提升，而且各地創新發展了不少好的經驗做法。

①強化了精品意識。地方水利部門圍繞質量文化建設開展了不少活動，引導廣大水利建設者不斷強化質量意識，對質量管理工作成績顯著的單位和人員及其工作人員予以表彰，引導水利行業樹立重質量、講誠信、樹品牌理念。上海市制定了《上海市水利工程金獎評選辦法 （試行）》《上海市水務工程文明工地管理和評選實施辦法》，先后對8個在建項目進行了表彰，43個工地被授予2014年度“文明工地”稱號，水利行業積極參與上海市重點工程立功競賽活動，在質量、安全、進度、科技、效益、文明施工、規范服務等方面開展競賽活動，青草沙水源地原水工程、金匯港南閘改建工程等多項工程相繼獲得魯班獎、大禹獎等國家級質量獎和上海市優質結構獎等榮譽。江蘇省出臺了《江蘇省水利工程文明工地建設管理辦法》《江蘇省水利優質工程建設管理辦法》，對獲得文明工地、優質工程以及魯班獎、詹天佑獎、大禹獎等榮譽的單位和個人，給予表揚激勵，并列為信用檔案的重要內容，激發了參建單位和廣大從業人員重視質量管理、爭創精品工程的積極性。

②構建了全面覆蓋的質量監督體系。針對近年水利建設任務大幅度增加，大量中小型民生水利工程由縣級及以下實施的現實情況，地方水利部門大力推進縣級質量監督機構建設，不斷充實省、市兩級質量監督機構力量，全國31個省（自治區、直轄市）、5個計劃單列市和新疆生產建設兵團均建立了水利工程質量監督中心站；市（地）級行政區建立質量監督機構的占93%；縣級質量監督機構從無到有，目前有建設任務的縣（區）級行政區建立的專門質量監督機構從2013年的 36%提高到目前的57%。2014年8月，經省編辦批準，江西省水利廳水利工程建設質量與安全監督中心站更名為“江西省水利工程質量安全監督局”，增加機構編制6名，總編制人員為20名，提升了水利工程建設質量監督工作的地位，增強了工作的權威性。江西全省11個設區市水行政主管部門均設立了質量監督機構，97個有建設任務縣區水利工程行政主管部門設立了質量監督機構，從事質量監督專兼職人員達650余人，健全省、市、縣三級質量監督管理體系。浙江省82個縣級水行政主管部門中，已由縣（區）政府編制部門批復設立質量監督機構80個，占97.5%。吉林省42個縣級行政區域，已有41個成立了質量監督機構，其中縣級政府、編辦和人事部門批準成立的占90%。遼寧省高度重視質量監督經費落實，省中心站每年足額落實質量監督財政預算經費，保障質量監督工作的開展；依據質量考核及評比結果，對全省水利工程質量管理工作成績突出的市縣進行獎勵，獲獎單位的獎勵資金達100萬元。

③落實了質量監督責任。2014年12月，水利部印發了《關于進一步明確水利工程質量與安全監督責任的意見》，明確了國務院水行政主管部門、流域管理機構和省級水行政主管部門履行政府水利工程質量監督的具體責任。各省級水行政主管部門也紛紛出臺地方分級監督的意見，落實各級質量監督機構的責任。湖北省水利廳出臺了水利工程建設分級監督管理意見，根據工程規模，明確劃分省、市、縣三級水行政主管部門質量監督管理責任范圍，針對工程前期、建設實施階段、工程驗收等各個環節，明確了各處室的質量管理職責，落實質量監督人員職責，按照“誰簽字、誰負責”的原則，將監督管理具體責任落實到人。云南省水利廳出臺了《云南省水利廳關于進一步明確云南省水利工程建設質量監督責任的意見》，明確中型水源工程和大型灌區、四級堤防均由市（州）負責質量監督，充分發揮市（州）就近監督的優勢，省中心站定期對州市承擔監督的中型工程開展質量監督檢查和技術指導。

④探索出適應新形勢的質量監督模式。針對當前大、中、小水利工程遍地開花，種類繁多、性質復雜，監管難度大、質量風險高的特點，各地積極探索有針對性的監督新模式。江蘇省提出中小型民生水利工程質量監督組織模式，即“總體縣站監督、重點市站監督、基層力量參與”的構建原則，按照“差別管理、程序簡明、重點突出”的原則，以“全面覆蓋”為基礎，以“監督有效率”為準繩，以“質量可控”為目標，對質量監督的程序、方式和內容進行優化。在監督對象上，實行差別管理。對于中小河流治理、小型水庫除險加固等建設規模相對較大、技術難度相對復雜、建筑物等級相對較高的工程，按基本建設工程的要求開展質量監督工作；對于小型農田水利重點縣建設、農村飲水安全、農村河道整治、灌區續建配套與節水改造、小流域綜合治理等建筑物單體規模較小、建筑物等級較低、技術難度不大的工程，簡化工程質量監督程序、方式和內容，在監督程序上力求簡明有效，簡化質量監督手續、工程項目劃分。河南省創新水利工程實體質量巡檢模式，通過“省質監站巡檢、建設處處罰、監察室督辦”的工作流程，構建起質量巡檢、質量問題認定和質量問題處罰三位一體的質量巡檢新體系。從2010年開始，河南省還推行水利工程建設質量評價及預警防控機制，采取定量評估與定性評估相結合，全面評價工程質量管理情況。按照質量問題或存在質量隱患的輕重程度，由輕到重依次劃分為：Ⅲ級預警（黃色預警）、Ⅱ級預警（橙色預警）、Ⅰ級預警（紅色預警）三個等級，由監督機構根據工程質量預警等級，分別采取有針對性的措施，督促參建單位及時整改存在的問題，防止質量事故發生。根據不同預警級別采取有針對性的措施，增強監督實效，督促存在問題及時整改到位。

⑤推行工程實體質量第三方檢測和“飛行檢測”。近年，一些地方建立了工程質量“飛檢”制，對工程建設中關鍵項目和關鍵環節的質量實行不定期、不定點、不事先通知的突擊性隨機抽樣檢測；積極推進第三方質量評價檢測工作，對在建工程進行質量對比抽檢，確保了工程質量。如從2010年開始，湖北省水利廳每年組織開展質量飛檢工作，從完善質量飛檢工作制度著手，以文件形式明確了飛檢項目的選取、經費的落實、飛檢單位的選擇、飛檢成果運用等方面內容，將質量飛檢工作規范化、制度化。湖北省將竣工驗收抽檢提升為“同步檢測”，在工程開工初期就下達質量抽檢方案，要求項目法人委托相應資質的檢測單位隨著工程進展同步開展抽檢，在法人驗收時即可取得抽檢結果，既有利于及時判斷工程質量并進行整改，又能避免工程完工后被動進行破壞性檢測。湖北省水利廳還嚴查檢測行為，一查資質、資格及許可范圍，對檢測單位的資質等級和檢測人員的專業類別進行抽查；二查防止施工自檢、監理平檢和第三方檢測相互替代；三查強制檢測和專項檢測執行情況；四查檢測單位回避制度，避免同一家檢測單位同時承擔施工自檢和監理平檢、第三方抽檢，以便各方質量檢測數據相互驗證；五查是否及時開展了“同步檢測”，在工程驗收時，是否出具了相應的質量檢測結果。云南省在“建設管理費”中增列了 “質量抽檢費”，質量抽檢費率為工程建安費的0.5%～1.0%，確保了質量抽檢工作的正常開展。

⑥加大對質量事故和質量失信行為的問責處罰力度。全國不少地方將加大責任追究、行政處罰力度和對質量失信行為的曝光作為加強質量管理的有效手段。河南省成立“水政監察質量監督支隊”，省中心站有18人先后獲得水利部頒發的水政監察證和河南省人民政府頒發的行政執法證，裝備配發了執法車輛和照相機、執法記錄儀等取證裝備，保證了執法工作順利開展。各市（縣）質監站也不斷加強執法能力建設，有6個市級質量監督機構參照省中心站模式，成立水政監察質量監督大隊，開展水利工程質量執法工作。

三、存在的主要問題及對策建議

1.主要問題

①中小型工程前期工作質量不高。這類工程初步設計等前期工作多由資質等級較低的基層設計單位承擔，質量難以保證，再加上地方層層下放審批權限，市、縣兩級特別是縣級專業技術力量不足，審批環節質量把關不嚴。比如，少數中小河流治理項目設計方案未能很好體現生態治理理念，存在渠化、硬化和白化現象。

②質量違規違法行為屢有發生。

部分水利建設市場主體信用缺失，市場行為不規范，個別單位借用資質、轉包、違法分包，偷工減料，工程質量潛在風險增高。

③中小型水利項目質量管理水平不高。中小型項目多由縣級水利部門組織實施，項目法人多為兼職，專業技術人員少，現場質量管理不到位；監理費用較低，部分項目監理質量控制流于形式，質量控制不到位。

④基層質量監督力量薄弱。基層水利部門受編制和經費限制，市、縣兩級尤其是縣級質量監督機構，人員數量較少，素質偏低，經費不足，難以滿足水利建設質量監督工作需要。

2.對策建議

①落實質量終身責任。按照項目法人負責、勘察設計施工單位保證、監理單位控制和政府監督的質量管理體制，落實有關各方項目負責人和單位領導人質量終身責任，并嚴格實行責任追究。借鑒其他行業采取的書面承諾制、永久性標牌制等做法逐步在水利建設行業推廣實施。

②強化政府質量監督。進一步建立健全質量監管體系，明確水利工程建設質量監督的執法屬性，大力推進縣級質量監督機構建設，使監督機構數量、人員、經費與大規模民生水利建設規模相適應，實現政府對水利工程建設質量監督全覆蓋。組織實施水利建設質量工作考核，作為質量監管的有力舉措，并向基層推進。

③加強工程質量檢測。強化質量檢測數據在水利工程實體質量管理中的作用。完善施工單位自檢和監理單位平行檢測、跟蹤檢測，推行項目法人委托第三方強制性檢測，質量監督機構采取政府購買服務方式開展“飛行檢測”，提高工程實體質量檢測結果的客觀性、公正性和權威性。

④加快信用體系建設。貫徹落實國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》和水利部、發展改革委《關于加快水利建設市場信用體系建設的實施意見》，加快水利質量管理信息系統和水利建設市場信用體系建設，推進信用信息和項目信息公開，開展水利建設市場主體信用評價，把質量行為作為信用評價的重要內容，各級水行政主管部門、項目主管部門、項目建設單位和有關單位在招標投標、行政審批、評優評獎、日常監管等工作中積極應用信用評價結果，實施市場主體信用分類監管，建立健全守信激勵失信懲戒機制，營造水利行業領域誠實守信的良好市場環境。

責任編輯 李建章

TV51

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1000-1123（2016）18-0033-03

2016-08-16

徐永田，市場監管處處長，高級工程師。