江西省河長制實施現狀及其建議

劉聚濤，萬怡國，許小華，溫春云

（江西省水利科學研究院，江西省鄱陽湖水資源與環境重點實驗室，330029，南昌）

江西省河長制實施現狀及其建議

劉聚濤，萬怡國，許小華，溫春云

（江西省水利科學研究院，江西省鄱陽湖水資源與環境重點實驗室，330029，南昌）

分析了江西省實施河長制的必要性和現狀，結合其他區域開展河長制工作情況，從完善政府法規、科學規劃、完善河湖藍線管理、構建河長制信息平臺、完善生態補償辦法、加強制度建設和發布河長制實施效果評估報告等方面提出相關建議，為江西省推進水生態文明建設、生態文明先行示范區建設提供支撐。

河長制；必要性；現狀；建議；江西

江河湖泊具有重要的資源和生態功能，是水資源和水生態環境的重要組成部分，對于區域經濟社會發展具有支撐作用。但隨著社會經濟的快速發展，人們的生活水平逐漸提高，河湖水環境日趨惡化，違法圍墾湖泊、擠占河道、濫采河砂等問題比較突出，區域和流域防洪安全、供水安全和生態安全受到嚴重威脅，加強河湖水系的管理與保護成為現代發展的重要任務。

河長制是我國嚴峻的水污染情勢下水環境行政治理模式的創新，由各級黨政主要負責人擔任河長，負責轄區內河流的污染治理，是從河流水質改善、領導督辦制和環保問責制所衍生出來的水污染治理制度。河長制的實施，有效地落實地方政府對環境質量負責這一基本法律制度，為區域和流域水環境治理開辟了一條新路。有研究者指出，河長制是一種水環境責任承包制，是地方政府為了重新恢復環境功能協調運行的一項有效的實用制度，來源于地方經驗，簡單易行，容易形成擴散效應。河長制由江蘇省無錫市首創，隨后在云南、河南、湖北、遼寧和浙江等地得到廣泛應用。

河長制的實施對河道水質水環境的改善、政府執政能力的提升和群眾滿意度的提高有顯著成效。江西省區域行政邊界和流域邊界高度吻合，對于實施河長制有著重要優勢。依托河長制來加強江西省河湖管理，開展水污染綜合防治，對于建設江西省水生態文明試點、生態文明先行示范區具有重要意義。

一、江西省水資源與水環境現狀及問題

江西省位于長江中下游南岸，全省土地面積16.69萬km2，其中94%屬于鄱陽湖流域。水資源相對豐富，多年平均年降水量1 638 mm，年均徑流量1 565億m3，約占長江流域年均徑流量的16.3%。

江西境內水系發達，河流縱橫，湖泊水庫星羅棋布。河流水系主要有贛江、撫河、信江、饒河、修河等五大河流，流域面積分別為7.97萬km2、1.58萬km2、1.45萬km2、1.20萬km2和1.45萬 km2，分別占江西省面積的47.72%、9.46%、8.70%、7.21%和8.71%。湖泊面積大于8 hm2的有310個，流域面積10 km2以上的河流有3771條，其中“五河”流域內3 373條，約占河流總數的89.4%。

盡管江西省水資源豐富，但存在時間空間分布不均現象。同時，隨著社會經濟的快速發展和人民生活水平的不斷提高，江西省水資源量呈減少趨勢，用水量相對增加，水質明顯下降，水位持續走低，水生態環境日益惡化，江河湖泊管理能力仍待加強。

二、江西省實施河長制的必要性

1.生態文明建設的需求

2013年，黨的十八大將生態文明建設放在與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設同等重要的地位。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系，用制度保護生態環境。為完善生態文明制度體系，2015年，《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求加快推進生態文明建設，并對水生態保護與修復、水環境污染防治、生態紅線和生態補償等內容提出了明確要求。河湖水系是生態文明的重要載體，實施河長制對于保護水資源水生態環境、落實河湖管理和防治水污染具有重要作用，進而對推進區域和流域生態文明建設提供支撐。

2.水生態文明建設的需求

2013年1月，水利部印發《關于加快推進水生態文明建設工作的意見》，對加強水生態文明建設作出了明確部署。2013年3月，水利部下發《關于加快開展全國水生態文明城市建設試點工作的通知》，要求加快全國水生態文明試點創建。2014年，水利部下發《關于深化水利改革的指導意見》，要求加快開展城鄉水生態文明創建工作，并因地制宜探索水生態文明建設模式。

2014年4月，江西省印發《江西省水利廳推進水生態文明建設工作方案》《江西省水生態文明試點建設和自主創建管理暫行辦法》《江西省水生態文明建設評價暫行辦法》等文件，落實并推進江西省水生態文明建設，確定第一批和第二批江西省水生態文明試點，依托試點積極構建市、縣、鄉（鎮）、村四級聯動水生態文明建設格局。2015年8月，省水利廳出臺了《江西省水利廳關于加快推進水生態文明建設的指導意見》（簡稱“指導意見”）；2016年1月，省水利廳出臺《江西省水利廳關于印發江西省水生態文明建設五年 （2016—2020年）行動計劃的通知》，針對指導意見確定分期實施工程與目標，加快推進水生態文明建設。

開展水生態文明建設，要求加強水資源節約保護、實施水生態綜合治理等相關內容。河長制的實施對于水資源水生態環境保護與管理具有重要的促進作用，通過河長制的實施有利于加快推進江西省水生態文明建設，提升水生態文明水平。

3.江西省生態文明先行示范區建設的需求

2013年12月2日，國家發改委等六部門印發《國家生態文明先行示范區建設方案（試行）的通知》，要求按照黨的十八大、十八屆三中全會關于加快推進生態文明制度建設的精神，組織開展生態文明先行示范區建設活動。2014年11月4日，國家發改委等六部門印發通知，批復《江西省生態文明先行示范區建設實施方案》，并要求江西省加快推進生態文明先行示范區建設。2014年12月31日，江西省委省政府印發《關于建設生態文明先行示范區的實施意見》，構建了52項江西省生態文明先行示范區建設目標體系，其中對水資源和水生態環境方面的指標，如用水總量、水資源開發利用率、自然岸線保有率、河湖水域面積保有率、重要水質功能區水質達標率、城鎮污水集中處理率、主要污染物排放總量等提出了階段性和總體目標。河長制的實施能夠有效調動各級行政資源，落實河湖整治、河道管理和河湖水生態環境保護等措施，保障江西省生態文明先行示范區中河湖相關指標的落實，復核生態文明先行示范區建設的要求。

4.保障鄱陽湖清水下泄的需求

水利部和江西省委省政府、江西省水利廳印發的相關政策文件在健全河湖管理法規、建立河湖規劃約束機制、創新河湖管護機制、依法嚴禁涉河違法建設活動、強化河湖管理日常巡查、嚴厲打擊違規違法行為、實行河湖藍線管理制度和全面推行河道管理河長制等方面提出了目標和要求。指導意見提出未來5年江西省水生態文明建設的行動綱領，并在強化河湖管理中指出要規范涉河建設項目管理，強化河道堤防管理，開展河湖水域岸線保護和利用規劃編制工作，探索建設項目占用水域補償制度，嚴厲打擊涉河違法違規行為，加強河湖管理動態監控。

2015年4月2日，國務院印發《水污染防治行動計劃》，要求按照生態文明和水生態文明要求，系統推進水污染防治、水生態環境保護和水資源管理。水污染綜合防治是現階段生態文明和水生態文明建設的重要組成部分。

河湖管理、河湖水資源保護和水污染防治涉及部門眾多，并且各部門之間責任有所重復。河長制的實施強化了組織領導，落實了各級責任，并有效調動各種力量和資源參與河湖管理和水污染綜合防治，對于落實河湖管理指導意見和鄱陽湖流域水污染防治計劃提供了制度保障。

三、江西省實施河長制現狀

在江西省實施生態文明先行示范區建設的背景下，2015年11月1日，省委辦公廳、省政府辦公廳印發《江西省實施“河長制”工作方案的通知》，該通知按照江西省生態文明先行示范區建設實施方案和關于建設生態文明先行示范區的實施意見的要求，建立健全河湖保護管理體制機制，并在全省范圍內實施河長制。

根據江西河長制實施方案，成立省河長制辦公室，由省、市、縣（市、區）黨委和政府主要領導分別擔任行政區域“總河長”“副總河長”，省、市、縣（市、區）黨政四套班子相關領導擔任河流“河長”，要求構建省、市、縣（市、區）、鄉（鎮、街道）、村五級河長組織，并明確河湖水域面積保有率、自然岸線保有率、重要水功能區水質達標率、地表水達標率和集中式飲用水水源地水質達標率等考核指標。

在制定河長制實施方案的基礎上，江西省河長制辦公室出臺了《2016年“河長制”工作要點及考核方案的通知》，提出2016年河長制工作要點和具體工作考核方案；同時，為保障河長制的順利實施，出臺《江西省“河長制”省級會議制度（試行）》《江西省“河長制”信息通報制度（試行）》《江西省“河長制”工作督辦制度（試行）》《江西省“河長制”工作考核辦法（試行）》等，推動各級黨委、政府以及村級組織全面履行河湖保護管理責任。

四、江西省實施河長制的思考與建議

1.完善政策法規，明確部門職責，全面推進河長制實施

以河湖水庫為對象，完善河長制實施、河湖管理、湖泊保護等法規政策，為規范化河湖管理提供依據；健全河長制體系，構建省、市、縣、鎮、村五級組織管理體系，明確河長制體系中各級政府以及各責任部門、配合部門之間的具體責任，實現江西省河湖水庫河長制全覆蓋。

2.科學規劃，實行流域綜合管理

江西省五河一湖屬于鄱陽湖流域，在行政界線上有利于流域綜合管理。依托流域界線與行政界線高度吻合的特征，科學規劃，制定流域綜合規劃，并根據不同河道的功能定位，編制重點河道的保護規劃，按照規劃各部門聯動實施。

3.完善河湖藍線管理

按照生態文明先行示范區要求，根據 《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《江西省水資源條例》《江西省水利工程條例》《江西省河道管理條例》等法律法規，合理確定河湖藍線范圍，通過嚴格河湖藍線管理，確保江西省生態文明先行示范區中自然岸線和水域面積保有率指標。

4.構建河長制信息平臺

依托河長制構建河長制基礎信息、管理機構、管理人員、治理措施、監督考核綜合信息系統，為河長制的決策提供支撐；采用高新技術與人工巡查相結合，依托遙感影像開展水域岸線動態監測，多手段、多方式推動河湖岸線巡查，有效監測亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排現象；以政府為主導，依托責任部門，聯合其他部門共同參與，聯合執法，依法制止和打擊侵占河道水域、岸線資源、非法采砂等行為；在落實政府主體責任的同時，充分發揮社會公眾的智慧與力量，采用聘用和購買服務等方式，引導社會公眾和民間組織積極參與到河長制工作中，以政府以外的社會力量從事河長制實施的監督與制約，建立電話、QQ、微信等聯系制度，結合河長制信息平臺巡查、發布違法行為及信息。

5.完善生態補償辦法，加快推進重點功能區生態補償

目前，江西省政府印發江西省流域生態補償辦法（試行）的通知，在全省100個縣（市、區）范圍內實施流域生態補償。以《國務院辦公廳關于健全生態補償機制的意見》為契機，加快實現水流包括江河源頭區、集中式飲用水水源地、重要河流敏感河段和水生態修復治理區、水產種質資源保護區、水土流失重點預防區和重點治理區、大江大河重要蓄滯洪區以及具有重要飲用水水源或生態功能的湖泊等區域的生態保護補償，并適當提高補償標準，通過生態補償辦法的實施加強全省各級河長重視流域水環境治理和生態保護程度，并積極主動參與到河長制工作中來。

6.加強制度建設，落實經費保障

建立河湖管理標準，完善河長制實施過程中的管護、監督和考核機制；通過政府資金、生態補償和市場機制等多種渠道加大經費投入，保障河湖管理組織機構和人員的工作經費。

7.發布河長制實施效果評估報告，推進社會公眾輿論監督

以河長制實施為基礎，編制河長制信息月報；以重點河湖水庫等水體為對象，編制江西省河湖管理年報、健康狀況報告和健康評估報告，為河長制的落實、成效及宣傳提供支撐；同時，提高社會公眾對河長制實施成效的理解和認同，進而積極參與并監督河長制實施與落實。

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責任編輯 安天杭

Implementing leader responsible system in Jiangxi for river management and recommendations

Liu Jutao,Wan Yiguo,Xu Xiaohua,Wen Chunyun

Implementation of leader responsible system is of great significance to water conservation and protection of eco-environment as well as governance of river and lakes.Since Jiangxi owns a great number of rivers and lakes and plenty of water resources,it is necessary to take effective measures for water management with leaders shoulder theirs responsibilities.Taking the local conditions and practices into consideration,it is suggested to complete rules and regulations,make scientific planning,focus on"blue-line"management to rivers and lakes,set up information platform for decision makers,improve ecological compensation system,strengthen institutional system and introduce performance evaluation for leader responsible system.

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TV672

B

1000-1123（2016）18-0051-03

2016-07-05

劉聚濤，所長，高級工程師。

江西省水利廳科技計劃項目（KT201406；KT201413；KT201515）。