淮河淮南段河道采砂管理探討

宮婷

淮河淮南段河道采砂管理探討

宮婷

淮南市位于安徽省中北部，地處淮河中游，淮河干流由西向東橫貫全市，淮河由壽縣正陽關入淮南市，由大通區洛河灣橫壩孜出市境，流經全市105km。境內河段主槽寬度一般在200～400m，兩堤之間行水寬度一般為600～1000m，河底高程最高13.0m，最低處高程-4.0m，平均8.0m左右。淮河河道砂石資源豐富，儲量大、質量優。隨著“合肥經濟圈”“合淮同城一體化”戰略的實施，淮南市社會經濟長足發展，市場對砂石需求量的不斷增長，市場需求大，利潤豐厚，催生了一部分非法采砂泵船在淮河河道內偷采砂石。

一、淮河淮南段河道采砂管理現狀

淮河干流淮南段河道采砂始于20世紀80年代后期，至90年代中后期形成一定規模。涉砂船民多為漁業社、沿淮鄉鎮村民，有經濟實力的個體經營者。初期非法采砂船只所攜帶作業設備多為吸砂能力較小的吸砂泵，至2010年淮河干流出現了高達50m鋼制高架千噸級的采砂船，此類船只吸砂泵的功率150kW以上，吸砂管管徑50cm，8h連續作業可采砂2000t，吸砂槍最長達50m，可深入河床表層以下10~12m，影響半徑達160~220m。無序非法采砂容易導致河岸崩塌，威脅橋梁安全，在河床內形成散亂的砂坑和砂堆，破壞航槽的穩定性，影響河道的泄洪能力，妨礙船舶安全航行。隨著淮河淮南段河道非法采砂形勢的日益嚴峻，自2007年起，淮南市政府組建由水利、海事、公安3家單位40名工作人員組成的打擊非法采砂聯合執法隊，負責淮河干流日常采砂管理執法工作，在一定程度上遏制了淮河河道非法采砂勢頭。2012年，市政府根據工作需要成立了市淮河河道采砂管理局，在沿淮首個成立專門的采砂管理機構，負責全市淮河河段采砂管理的事務性工作。各縣區也從相關部門抽調人員成立各自的采砂管理辦公室，隊伍建設得到進一步提升。至此，淮南市結束了河道采砂管理體制不順，政出多門、各行其是的局面，向規范化河道采砂管理邁出了堅實的一步。

二、存在問題

1.非法采砂處罰手段不足

在執法過程中發現非法采砂行為，現階段一般是按照《安徽省河道采砂管理辦法》相關規定給予5000元以上20000元以下經濟處罰。數額較低的經濟處罰與非法采砂帶來的高額利潤相比可謂“不痛不癢”；對于情節嚴重、非法采砂持續時間長、涉案金額達到5萬元標準的，除給予經濟處罰外，也只能按照非法采礦罪進行刑事處罰。但由于行政執法單位在執法過程中不具備扣留權、搜查權，造成涉砂案件取證難度大，在最后刑事處罰中更是很難落到實處。截至2016年4月，淮南市在聯合執法中查扣非法采砂船10艘，刑事案件立案9起，刑事拘留14人，但僅有1人正式批捕，其余13人被取保候審。

2.非法采砂船只流動性大

現階段淮河淮南段河道采砂船主多為沿淮居民及有經濟實力的個體經營者，采砂作業船只由原來的水泥小搗泵、高架吸砂船，改裝成新型液壓泵船，此類船只自帶動力設備，速度快、靈活性大，逃避打擊能力強，且大多為夜間偷采。淮河河道長，兩岸市縣較多，尤其是交界水域非法采砂管理難度大，巡查打擊上存在一定真空，許多非法采砂船只在交界水域流竄作案。新的作業方式為非法采砂提供了便利，使執法難度上升，給監督管理造成一定困難，給巡查打擊帶來新的難題。

3.管理力量較為薄弱

淮南市淮河河道采砂管理局是在市淮河河道管理局基礎上成立，一個機構兩塊牌子，增加編制及編制控制數10名，而縣區管理人員多為相關部門抽調的臨時工作人員，對于105km河段來說執法力量明顯不足。一方面非法采砂受暴利的驅使屢禁不絕，稍有松懈便回潮蔓延，單靠每年幾次集中打擊難以有效遏制，“打反復，反復打”的現象經常發生。另一方面采砂管理人員缺人、缺經費、缺設備的現狀嚴重制約采砂管理工作，也是導致非法采砂屢禁不止的重要原因。

4.砂石資源供求不平衡

淮河干流安徽段采砂管理，實行的是以禁為主的采砂工作目標，經濟建設對砂石需求強勁，砂石供需矛盾突出。淮河安徽段只有淮南洛河洼采區進行開采試點，至2016年1月可采期結束，累計采砂85 萬t，開采砂量和目前建筑市場需求量相差甚遠。雖然周邊也有砂石資源，但運輸成本過高，而市場需要有增無減，以獲取非法暴利為目的的非法采砂船只越來越多，導致非法采砂緊一緊就消失，松一松就反彈，政府反復打擊，盜采不斷反彈。

三、河道采砂管理工作主要做法

針對采砂管理現狀及存在問題，近年來淮南市在河道采砂管理工作中，從工作責任落實、建立采砂管理長效機制、嚴厲打擊非法采砂活動入手，積極探索創新破解管理難題，開創了采砂管理新局面。

1.強化采砂管理工作責任落實

（1）加強組織領導。2012年，淮南市政府成立了以常務副市長為指揮長的淮河河道環境綜合整治與打擊非法采砂指揮部。下設一室三組，分別由分管副市長和市公安局局長為組長，領導全市河道采砂管理工作。2013年底又結合全省“三線三邊”城鄉環境綜合整治活動，成立了水域環境綜合整治領導小組，下設6個工作組，對非法采砂船只和堆砂場、非法造船廠開展集中清理整治。2016年初，淮南市又成立了以市長為組長的高規格打擊非法采砂指揮部，進一步明確屬地管理原則和地方行政首長負責制，全市打擊非法采砂工作提升到一個新的高度。

（2）建立考核督查機制。每年市政府與縣區政府簽訂采砂管理目標責任書，把采砂管理考核列入各縣區的目標管理績效考核指標，實現了年初有目標、年中有檢查、年底有考核的責任體系。2016年，為避免國家公職人員參與非法采砂活動，市指揮部所有成員單位及縣區簽訂個人承諾書，保證本人與親屬沒有參與采砂活動。同時，指揮部辦公室會同市委、市政府督查室和市監察局對各縣區開展定期督查，直接向市幾大班子領導和縣區黨委、政府主要負責人進行通報。進入汛期以后，為進一步加強淮南市淮河河道環境綜合整治與打擊非法采砂工作，實行市領導牽頭負責、有關部門負責同志配合的分工負責制。全市105km河段按行政區域分為4段，分別由市委副書記、市政法委書記、分管副市長、副市長（公安局局長）分段負責。

2.建立采砂管理長效機制

（1）巡查值守機制。岸上，由河道、堤防單位實行24h巡查，打擊非法卸砂亂堆亂放行為。水上，由聯合執法隊日常巡查，鄉鎮村各負其責；重要取水口、橋梁、堤防、跨河輸電線路等設施，由管理單位安排專人值守，并按規定設置航標、安全警示標牌、監控等設備。對非法采砂較為突出的淮蚌交界水域，市采砂管理局不斷提升采砂管理的執法能力，建造躉船一艘設立長期執法基地，配備統一服裝、執法記錄儀、夜視儀、對講機、執法快艇等執法裝備，安排執法隊員24h不間斷巡查值守，嚴厲打擊越界偷采行為。淮南、六安、阜陽三市交界水域則由三地執法隊伍集中開展聯合執法行動，并輪流值守，遏制非法采砂蔓延的趨勢。

（2）集中停靠管理機制。制定了淮南市采砂船只停靠管理辦法，由原設18個集中停靠點改為1個集中停靠點，有效加強了對采砂船只管理。同時引導采砂機具與船只分離，鼓勵非法采砂船只轉產、轉業，逐步消化過剩采砂船只。

（3）建立舉報機制。市政府向社會公布2部非法采砂管理舉報熱線，鼓勵群眾對非法采砂行為進行舉報。市采砂管理局安排專人24h值班接聽，接到舉報后第一時間安排相關縣、區執法人員第一時間到達現場進行處置，并將處理結果第一時間上報。

（4）疏堵結合機制。洛河洼采區試點推進了淮南市河道采砂從無序亂采到規范開采的轉變，但開采量遠遠不能滿足周邊市場需求。淮南正積極推進石姚段采區開采，加大對市場砂石供應量，緩解一定的供需矛盾。

3.嚴厲打擊非法采砂活動

（1）營造輿論氛圍。只有取得全社會的理解、支持、配合，才能營造依法治砂的和諧氛圍。近年來，淮南市先后發布《關于集中整治淮河淮南段堆砂場及違法建設的通告》《關于拆除無證采砂船只設備的通知》和《告全市砂民的一封信》，把整治時限、整治范圍和相關要求以通告形式，在淮南電視臺、淮南日報、淮南政府網站等主要媒體發布，發放到每個采砂船民、砂場主，加強政策的引導和宣傳。針對互聯網出現的網民的反映投訴等輿情，做到第一時間掌握、第一時間處置、第一時間回復，及時有效的引導和處置，切實加強正面宣傳引導，積極構筑濃厚輿論氛圍。

（2）科學制定方案。根據非法采砂活動發展和變化情況，淮南市結合每年度采砂治理目標，分別制定整治方案。2012年，主要以放倒采砂設備和落實集中停靠為主要目標，對715艘采砂船只進行集中整頓，船只數量減少至404艘；2013年配合省河道管理部門，分別開展了“南劍”“北擊”等多次集中行動，對夜間和跨境偷采進行重點治理，船只數量由436艘降至180艘（具備采砂功能的）；2014年，開展非法采砂船只拆除行動，基本實現全面取締非法采砂船只的行動目標；2015年針對部分河段和交界水域非法采砂死灰復燃的態勢，再次組織行動嚴厲打擊，2016年以逐步消滅非法采砂船只為目標，首先落實集中停靠，然后拆除采砂設備，目前全市非法采砂船只減少至120艘左右。

（3）加強巡查打擊。加大巡查和查處力度，堅持24h值班制度，對重點區域和敏感水域加大巡查頻次，對屢抓屢犯的非法采砂船只依法進行嚴厲查處，始終保持高壓嚴打態勢，遏制非法采砂反彈勢頭。同時加強執法能力建設，擬在重點河段、重點設施部位實行電子遠程監控，進一步提升執法能力、水平。

（4）加大處罰力度。淮南市對非法采砂和非法停靠的處罰，不以罰款為目的，以根治和形成威懾力為主。對現場發現偷采行為，所有非法采砂人員依法行政拘留，對破壞堤防、取水口，碰斷高壓線的非法采砂人員依法實施刑事拘留。2013年以來，銷毀采砂設備329艘，行政拘留77人，刑事拘留6人，刑事案件3起，判刑6人。

（5）集中分離采砂機具。淮南市在個每個縣、區設立一處非法采砂船只集中切割點，對非法采砂船只設備進行分離，并對分離后船只進行集中停靠管理。2014年切割取締高架采砂船只65艘，水泥船只110余艘，實現了全河段高架采砂船全部切割取締的目標。2015年下半年，隨著液壓泵船的陸續出現，非法采砂現象死灰復燃，淮南市又組織力量進行采砂設備集中拆除，統一封存、集中管理，全市共拆除非法采砂船只120艘。

四、結語

加強河道采砂管理對促進經濟社會可持續發展，維護淮河河勢穩定，保障防洪工程安全具有十分重要的意義。同時，河道采砂管理也是一項長期而艱巨的工作，現階段必須堅持依法管理，保持高壓態勢，嚴厲打擊非法采砂行為，才能使河道采砂管理真正走向“依法、科學、有序”的規范化道路■

（作者單位：淮南市淮河河道管理局232001）

（專欄編輯：顧梅）