西南典型地區農村水利發展現狀分析及政策建議

胡朝碧

（水利部農村水利司，100053，北京）

西南典型地區農村水利發展現狀分析及政策建議

胡朝碧

（水利部農村水利司，100053，北京）

通過對云南省邊疆民族貧困地區農村水利建設與管理進行調研，從節水增效、降低成本、平衡發展、提高質效、保護生態環境、最大限度發揮農村水利作用等角度出發，分析了我國西南典型地區農村水利發展現狀和存在的問題，提出加強農田水利建設、建立貧困地區農村水利良性發展機制的改革方向，以及加強水利法規建設、加強政府財政投入、深化水權制度改革、健全水利工程建設管理長效運管機制、完善水利投資渠道、發展區域規?；咝Ч澦喔燃夹g、推進農業水價改革等具體對策建議。

邊疆民族貧困地區；云南?。晦r村水利；現狀；發展對策

一、西南典型地區農村水利發展現狀分析

1.發展現狀

云南省邊疆民族貧困山區是我國西南典型地區，隨著近年經濟社會發展進入新階段，該地區面臨著人口自然增長、城鎮化、旅游發展、農村“空心化”帶來的供水壓力和挑戰，其農村水利工作也出現了農村水利建設區域發展不平衡、農村水利政策法規不完善、投資機制及模式不合理、運行管理機制不健全、用水管理粗放、水資源利用效率低等問題。

據2011年第一次水利普查，云南省共有6 051座水庫，總庫容751.30億m3（含1 939座水電站），其中已建水庫5 930座，總庫容337.88億m3；在建水庫121座，總庫容413.42億m3；泵站8 702座，農村供水工程93.99萬處，總受益人口3 456.48萬人；塘壩、窯池182.24萬處，總容積5.39億m3。云南全省大部分農田處于山區、半山區，由于特殊的地理環境，水資源開發利用率低，且開發難度大、成本高、邊際效益低，據統計2011年全省共有灌溉面積165.64 hm2，農村水利化程度38.5%?！笆濉币詠?，該地區相繼建成了一批利發展、惠民生的農村水利工程，對全省水利快速發展、切實增強農村供水保障能力起到了至關重要的作用，也有效促進了全省固定資產投資和民生改善。其中，僅2014年水利建設投資就達338億元，解決了250多萬農村人口和農村學校教師的飲水安全問題，建設了50萬件“五小水利”工程。2015年完成水利建設投資300多億元，建成“五小水利”工程50萬件，新增有效灌溉面積5.33 hm2，新增節水灌溉面積9.13 hm2，其中高效節水灌溉面積6.67 hm2，解決了207萬農村人口和農村學校師生飲水安全問題。通過近年各級政府和相關部門逐年增大水利投資規模，興建及改造一大批大中型水庫、大中型灌區，有效地推動了云南省農村水利發展，為全省農民脫貧致富奠定了一定基礎。

與此同時，云南省有73個國家扶貧工作重點縣和7個省級扶貧工作重點縣，有25個世居少數民族，16個少數民族跨境而居，18個民族實行區域自治。少數民族人口1 500余萬人，占全省總人口的1/3，自治地方面積占全省面積的70.2%。其邊疆民族貧困地區水資源總量偏少，僅占全省水資源總量的1/3，與人口、耕地、廠礦等經濟發展要素極不匹配，特別是近年西南地區干旱造成該區嚴重缺水，若水利設施缺失則雨季易形成山洪，旱季易發生干旱。近年該地區雖建設了大中型灌區骨干工程，但工程性缺水問題依然突出，小型灌區及小型農田水利工程狀況依然較差，小型水庫、山塘淤積和病險情況突出。因此，云南省作為西南典型的邊疆民族貧困地區，農村水利工作形勢依然十分嚴峻。

2.存在的問題

（1）農村水利管理體制

①農村水利政策法規不完善。目前云南省各地鄉鎮水利組織改革缺乏指導性的政策依據，盡管國務院《水利工程管理體制改革實施意見》的頒布和實施有助于從根本上解決水管單位管理體制不順、內部運行機制不活、經費渠道不暢、人員結構不合理等諸多問題，但與云南省本地區農村水利發展相適應的政策法規依然數量較少、針對性不強、權威性不足，在小型水利設施的管理和保護方面缺乏規范。

②農村水利管理體制與農業生產結構不匹配。中央財政補助中西部地區、貧困地區公益性水利工程維修養護經費數量有限，地方政府對農田水利工程重建輕管、機制不活、管理粗放，導致損毀嚴重、效益低下，特別是田間渠系“最后一公里”等問題突出，成為農業和農村經濟社會發展的主要制約。

（2）農業水權制度

①水資源產權界定不清晰，水權行使的主體不明確。在現實中，各部門往往從各自管理的職能出發，通過建立相應的監督管理機制分割管理水資源，不利于水資源的整體規劃和管理。

②水權概念不完整，水資源管理體制不順。導致現實中出現無節制的過量開采、無限量的大水漫灌和無序競爭，在浪費中加劇了水資源本己緊缺的態勢，并表現出“有水濫用、無水著急”“上游大水漫灌、下游無水可澆”“政府發動搞節水、農民不愿搞節水”等現象。

③未建立水權交易流轉制度。長期用計劃手段配置水資源，造成我國水資源配置效率低下、價格不合理、管理粗放、使用浪費等問題，不適應經濟社會可持續發展和資源可持續利用的要求。

（3）農村水利投入機制

①投資成本高，融資困難。長期以來，我國對貧困地區的水利工程建設資金投入遠小于實際需求，而在大力發展城市經濟的政績觀指導下，地方財政投入農村水利公共設施建設的資金更加匱乏，導致農村水利建設配套資金存在較大的供給缺口。同時由于邊疆民族貧困地區多處于高原山區，水利工程施工難度大，單位工程投資成本高，水利投資機制導向不足，造成現有水利工程融資平臺出現障礙，融資渠道單一，資金整合度低，進一步拉大了水利工程融資成本。

②農村水利建設投入主體責任不明確。由于政府與受益農戶投入責任劃分不明確，水利設施產權界定難，農民投入積極性不高，在邊疆民族貧困地區財政困難的背景下，導致農村水利建設嚴重依賴中央和省級財政補助。

③投入機制單一，未充分發揮市場潛能。由于農村水利具有很強公益性，投入大，投資回報率低，形成了主要依靠政府投資建設農村水利的局面。政府投入沒有充分向糧食種植戶和其他弱勢種植戶傾斜，沒有充分考慮在經濟效益較好的種植業和具備盈利能力的水利工程上引入市場機制。

（4）農村水利運行與管理

①工程標準低、設施差，老化失修嚴重。云南省現有大部分水利設施都建于20世紀60、70年代，而每年新增的水利設施有限，大部分農村水利設施普遍存在工程標準低、配套落后和供給能力不足等問題，不能滿足灌溉需要，嚴重影響了農業生產。據統計現有農村水利工程的功能普遍衰減了30%～40%。

②管理維護機制不健全。部分小型水利工程仍存在管理混亂、重建輕管、工程管理方式粗放等問題，嚴重制約了水資源的開發利用和可持續發展?？h級及以下部門基層缺乏專業技術人員，難以及時有效運行管理農村水利工程，不但不能有效發揮工程應有的功能，甚至在出現險情時往往不能及時發現并搶修。

③管理維護資金缺乏保障。小型農村水利工程管理維護經費普遍不足，來源渠道少。受目前農田水利工程基礎設施差、農產品效益低、農民承受能力弱以及水商品認識觀念不足等因素的影響，農業水價改革面臨水價低和征收難的兩難局面。

④用水管理粗放，水資源利用效率低。該地區農村水利工程普遍存在用水收費不計量的問題，造成群眾節水意識薄弱，也難以體現收費的公平性，導致該地區農業節水發展相對滯后，灌溉方式粗放，灌溉水有效利用系數低。

二、西南典型地區農村水利發展面臨的挑戰分析

1.國家戰略政策對農村水利發展的要求

習近平總書記和李克強總理都對農村水利發展提出了明確要求，水利部也出臺了一系列促進農村水利發展的政策。特別是“四個全面”戰略要求全面建成小康社會，必須要發展邊疆民族貧困地區經濟，而農村水利作為經濟基礎，面臨著先于經濟發展的要求，時間緊，任務重，因此農村水利發展面臨著嚴峻挑戰。

2.干旱頻發，資源性缺水問題凸顯

近年以變暖為主的氣候變化對云南水資源產生了顯著影響，導致干旱頻發，生活用水、農業用水矛盾日益突出。2009年干旱造成全省742萬人、459萬頭大牲畜飲水困難；2010年小麥受災面積達209.87 hm2，占已播種面積的85%，絕收超過1 000萬畝（66.67 hm2），全省因干旱新增缺糧人口331萬人，需救助的缺糧人口為714.78萬人，較2009年增加46.31%。

3.農村生產結構變化明顯

隨著經濟快速發展，我國城鄉結構、就業結構、社會組織形態等發生了深刻變化；隨著現代農業發展，農村種植結構也發生了明顯的變化，由以糧食作物為主向經濟作物等多元化種植轉變；農業經營體制向規?；?、現代化、集約化轉變，相應的農村水利建設和管理模式也應作出調整。同時，農業種植結構調整對農田水利提出了更高的服務需求。

4.城鎮化提速

隨著城鎮化快速發展，農村勞動力流動速度明顯加快，農民由從事農業為主轉向從事其他非農產業為主，農業產值占社會產值比例、農業收入占農民收入比例都呈現下降趨勢。農業人口從農村轉移進入城鎮后將每天增加生活用水需求0.06 m3，城鎮供水壓力將增大。農民對農業生產特別是種植糧食的積極性不高，灌溉與否對農民收入的影響并不顯著，農民開展農田水利建設與管理的積極性明顯減弱，農田水利建設越來越依賴國家投入。同時受農村人口減少、勞動力老齡化和空心化的影響，合格的農田水利設施建設和管護人員難以落實。

5.農村飲水安全任務重，保護水環境形勢嚴峻

近年伴隨著農村經濟的快速發展，大量生產和生活廢棄物未經處理排入各種水體，加之公共衛生設施跟不上發展的需要，造成農村水污染嚴重，水環境惡化問題日益嚴重，已影響到有些地區的飲水安全。由于云南多山區、多民族的特性，農村飲水安全任務重，僅2015年就解決了207萬人和新增藏區19.5萬人的農村飲水安全問題。

三、解決貧困地區農村水利發展問題的方法路徑分析

1.加強農村水利的法規建設

國外在農村水利方面的法律有美國的《墾務法》、日本的《土地改良法》、西班牙的《水法》等，上述法律法規對農田水利工程的管理體制、投入責任、建設和運行管理等均有詳細規定，并有一系列配套的政令規定法律的實施細則。而我國農村水利立法工作明顯滯后于農村水利建設和管理發展的需要。今后一段時間的水利立法工作應將“農田水利法”“農村供水條例”列為重點項目，盡快頒布施行；同時加快制訂《節水灌溉補償及激勵辦法》，加快編制縣級農田水利建設規劃，將農田水利基礎設施建設和管理、農村飲用水工程的建設和管理納入法制化和依據規劃管理的軌道。

2.加大各級財政對農村水利建設的投入

農村水利建設公益性強，投入收益率低，難以吸引社會資本進入，需要各級財政政策的支持和傾斜。要進一步擴大國家小型農田水利專項資金規模，加大資金支持力度，盡快設立小型農田水利設施建設補助專項資金，對農民興修小型農田水利設施給予補助，并逐年增加資金規模；要加大以工代賑實施區域的農田灌溉水源及灌溉干支渠等工程建設的力度；要圍繞推進扶貧開發的實施，有重點地安排使用扶貧資金，加快西南五省“五小水利”建設的進度、力度及補助強度，加強貧困村小型農田水利設施的建設。同時，省政府要積極主動貫徹落實各項支農惠農政策，不斷增加農村水利建設的投入。各縣都要設立縣級農田水利建設專項資金（不少于財政收入的1%）；加大“一事一議”財政獎補工作力度，重點用于農田水利建設，以縣級農田水利規劃為平臺整合有關支農涉水資金，加強農田水利建設。

3.實施中央財政對地方投入的差別化政策

中央財政應加快落實水利扶貧差別化投資政策，水利部應加大對西部典型農村貧困地區財政扶持力度，對云南省農村水利建設投入給予適當傾斜，實施新建水源工程零配套、加大農村地區農村飲水安全項目投入等政策，從根本上改變貧困地區水利建設滯后的局面，把支撐貧困地區經濟社會加快發展和扶貧任務的輕重作為安排水利投資的重要依據，確保水利投資向貧困地區傾斜。各省級水行政主管部門負責本地區貧困縣水利項目投資計劃編報，并對水利扶貧投資規模和項目內容予以專門說明。各級水行政主管部門要建立水利扶貧項目投資計劃協調機制，切實落實好水利扶貧資金。對中央和地方實施投資計劃規模管理的項目，要加強與有關部門的溝通協調，確保符合條件的水利扶貧項目優先列入年度投資計劃，促進項目落地、資金落地等一系列政策措施實施到位。

4.推進農村水權制度改革

①明晰水權，高度重視初始水權分配。在國家對水資源擁有所有權的前提下，可以逐步放開使用經營權，將水權中的所有權和使用權剝離，把水資源使用權納入市場。按照市場規則進行運作，通過認購水權、轉讓水權等方式，水資源將會配置到效益高的地方，效益低的地方可以轉讓部分或全部用水權，獲得出讓金進行節水改造或興修水利工程。

②從水權的界定、分配、轉讓、水價等環節入手，構建科學合理、符合我國國情的水權制度；根據不同地區實際情況進行水銀行、股份灌溉公司等水權制度創新改革。

③建立適合我國國情的水市場交易機制。水資源配置還需要政府的宏觀調控，制定水權交易的有關法規，特別是明確規定在水權交易中如何保護第三者的利益，防止對環境可能造成的負面影響，明確出現水事沖突時的解決辦法。

5.建立農村水利工程建設與管理長效運行機制

①建立完善的組織保障體系。云南省政府應建立由相應分管副省長牽頭的協調工作機制，明確各地區政府為推進相應水利工程建設的責任主體，全面負責農村水利工程建設工作，市、縣、鄉各級政府建立相應的工作協調機制，細化分解責任；健全省政府督辦、廳長督辦、市長督辦、縣長督辦的工作機制，確保農村水利工程建設工作順利推進。

②應盡快規范基層水利管理體制，明確基層水利站屬于公益性事業單位，為縣級水行政主管部門的派出機構，統一定性為全額財政撥款類事業單位。同時，根據各地具體實際進行機構設置。

③明晰工程所有權、使用權和經營權，實現工程自主管理。積極開展以農民參與式管理為特征的“農民用水戶協會”“水利會”等農村小型水利工程管理模式的探索，通過自主決策、和諧建設、自主管理等方式，逐步改變受益農戶需要工程而不管工程的現狀，實現工程的良性運行。

④建立可持續發展的人才保障機制。一是加強基層水利職工的后勤支持保障；二是通過改革用人制度引進競爭機制和考核機制，同時做好職工培訓，普遍推行基層干部到更高層次機關單位掛職鍛煉的交流培訓制度，促進基層水利站的隊伍建設；三是應加大力度扶持多種形式的基層用水合作組織建設，明確國家補助資金所形成的資產歸農民用水合作組織所有，允許基層水利服務組織以共同體形式承攬小型農村水利設施服務項目，將所轄土地承包權作抵押融資。

6.積極穩妥推進社會資本參與農村水利建設與管理

一是政府應通過投資引導、財政補貼、完善價格機制等措施來建立相應優惠和扶持措施。二是依托農田水利建設規劃，充分發揮中央財政小型農田水利設施建設補助專項資金、土地出讓收益計提農田水利建設資金、大中型灌區節水改造資金等的引導帶動作用。三是在加大財政項目帶動的同時，完善價格、稅收、金融等政策，引導民間資本加大投入。四是小型農田水利建設的民辦公助就是以統一規劃、尊重民意為前提，以財政補助為引導，以農民、農民專業合作組織、村組、職業農民等新型農業經營主體等為載體，推進民辦公助模式建設農田水利。五是加大“一事一議”財政獎補力度，充分調動農民興修農田水利的積極性。

7.推行節水灌溉，促進現代農業和特色農業發展

按照“先建機制，后建工程”的水利改革思路，以促進農業節水減排為目標，以完善農業水價形成機制為核心，完善價格機制和建立節水激勵機制，推進水權制度改革、農田水利工程產權制度改革和農民用水合作組織建設，探索田間工程自建、自管、自運營和購買專業化服務模式，建立農田水利良性運行機制，為南方農業高效節水減排改革和水生態文明建設提供可復制、可推廣、可持續的實踐經驗和體制機制。一是建立初始水權分配和用水總量指標控制機制，落實最嚴格水資源管理制度；二是建立合理的水價形成和節水激勵約束機制，科學核定水價，實行定額管理、累進加價制度和節水獎勵、水權轉讓制度；三是建立水源工程、骨干工程建設與運行管理機制；四是建立大戶田間工程建設與運行管理機制；五是建立節水供水管理合同機制。

8.積極穩妥推進農業水價綜合改革

按照中央新時期水利工作方針和國務院工作要求，以促進農業節水增效和水利工程良性運行為目標，以完善農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，結合丘陵區、半山區地形地貌特點及種植低附加值農作物的實際，在充分尊重群眾意愿和保障群眾利益的前提下，全面系統建立初始水權分配、合理水價形成、合作社組建和管理、節水獎勵和精準補貼、工程產權制度改革五項機制，完善農田水利配套設施。實行總量控制和定額管理，按照最嚴格水資源管理制度，根據縣分配到項目區的水資源總量，結合項目區農作物用水定額，科學分配農業用水水權；形成合理的農業水價，科學測定農業供水成本，探索實施分類水價和超定額累進加價政策，綜合考慮用水戶水費承受能力，確定合理的執行水價；實施節水獎勵和精準補貼，對定額內節水的用戶進行獎勵，執行水價和運行水價的差額部分由政府進行精準補貼。■

[1]謝虎東.農田水利建設中存在的問題及解決措施[J].水利科技，2015（6）.

[2]倪文進.中國農村水利發展狀況與科技需求[J].農業工程學報，2010，26（3）.

[3]熊劍芳，劉爾思.云南省農村水利投入和運行機制探討[J].水利經濟，2011，29（5）.

[4]崔江紅.云南省農村水利建設存在問題及防治對策[J].中國防汛抗旱，2014，24（1）.

[5]王冠軍，陳獻，柳長順，等.新時期我國農田水利存在問題及發展對策[J].中國水利，2010（5）.

責任編輯 董明銳

Water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and policy suggestions

Hu Chaobi

In order to get knowledge on water conservancy development in typical rural areas of Southwest China and find the existed problems,studies are undertaken in the poor areas of Yunnan Province regarding to water saving and efficiency increase,cost reduction,balanced development,quality improvement and efficiency increase,environment protection and maximization role of water resources in rural areas.Recommendations are given to reinforce irrigation and drainage system and reform of water development mechanism by means of law-based water governance,increase of government input,introduction of water entitlement,perfection of long-term operation mechanism for waterworks, widening of investment channels,introducing water-saving irrigation technologies and water pricing reform.

borderland minority poverty-stricken areas;Yunnan Province;rural water resources;development situation; development solution

TV212.2+S27

B

1000-1123（2016）01-0032-04

2015-08-23

胡朝碧，副司長。