溫州養老服務發展的現狀及對策

麻小珍，易元芝

（1.浙江工貿職業技術學院 學報編輯部，浙江 溫州 325003；2.中共溫州市委黨校《溫州論壇》編輯部，浙江 溫州 325013）

溫州養老服務發展的現狀及對策

麻小珍1，易元芝2

（1.浙江工貿職業技術學院 學報編輯部，浙江 溫州 325003；2.中共溫州市委黨校《溫州論壇》編輯部，浙江 溫州 325013）

隨著人口老齡化的加速發展，養老服務需求日益增長，養老壓力與日俱增，現行的養老模式面臨嚴峻挑戰。溫州在養老服務發展中雖然取得了一定的成績，但仍存在著管理體制落后、社區服務功能不完善、養老服務產業結構不合理、養老服務綜合水平低等問題。為促進溫州養老服務事業良性發展，政府應加強頂層設計，健全制度，充分利用多方資源，培養專職專業服務團隊，優化財政補助結構。

溫州；養老服務；老年人；養老機構

截至2015年底，我國60歲以上老年人已達2.22億人，占總人口的16.1%，占比年均增長達到16.55%[1]；到2030年，我國將成為全球老齡化程度最高的國家，老年人占比首次超過日本[2]；到2050年，我國老年人將高達4.83億人[3]。養老壓力與日俱增，養老問題已成為當今經濟社會關注的焦點之一。

1995年溫州正式進入老齡化社會（比全國早4年，比浙江省遲8年）[4]，人口老齡化趨勢日漸明顯，家庭空巢化特征顯著，面臨極其嚴峻的養老考驗，社會養老服務體系建設的任務十分艱巨。為了更好地緩解養老的問題，溫州積極引入社會資本，大幅增加養老床位，不斷擴大養老服務供給。到2015年末，100%實現居家養老服務照料中心社區全覆蓋；建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐、社會力量為主體、若干服務龍頭企業為主力，具有溫州特色的“統分結合”養老新模式。

一、溫州養老服務發展的現狀

由表1可知，2015年溫州市60歲以上老年人已達132.6萬人，位居浙江省第二，僅次于杭州市，比2008年凈增28.99萬人，是近七年來的最高值，占總人口的16.38%（戶籍總人數809.5萬人），超過浙江省老年人5.26%的增長比例[5]。此外，受“敢為天下先”“闖天下”溫州經商理念的影響，外出經商務工人數不斷增加，致使許多子女欲孝不能，城鄉“空巢化”特征突出。2015年溫州市城鎮老年人為40.40萬人，農村老年人為92.19萬人，其中，空巢老年人家庭達20.3萬戶，純老家庭人數達16.79萬人，占全市老年人總數的32.17%，并存在逐年增多的現象，位列全國前茅[6]。為此，溫州市上下聯動，社會各界高度關注，各類資本紛紛涌入，積極發展社會化養老服務。

表1 2008年和2015年溫州市老年人情況

1.養老服務網絡發展模式多樣化

（1）大力推進社區居家養老服務。近年來，溫州市社區居家養老服務已基本實現覆蓋[7]。溫州老年人居住在家中，繼續得到家人照顧的同時，享受社區（街道）提供的服務。按照就近小型多樣、方便實用、功能配套的要求，以家庭為核心，以社區服務中心為依托，由社區有關服務機構和人員為老年人義務上門服務或社區日托服務；通過新建、改建、租賃、購置等方式，在社區內推廣老年人日間照料中心，提供家政服務、生活護理和精神安慰的社會化養老服務，充分結合居家養老和機構養老的優點和可操作性。截至2015年底，溫州市已有社區居家養老服務中心2 243家，其中，行政村級居家養老服務照料中心1 482家，服務站、社區級居家養老服務照料中心761家；老齡工作小組432個，行政村老年人協會4 656個，志愿服務隊2 413支，志愿者29 056人，老年人食堂1 370個，為19 743位老年人提供配送餐服務[8]。

（2）進一步培育養老機構。截至2015年底，溫州已有養老機構451家（國辦17家，民辦281家，鄉鎮（街道）敬老院153家），養老床位57 105張，在院老年人39 871人，全市每百位老年人擁有養老床位數4.5張，居全省領先[8]。據溫州市民政局有關負責人介紹，目前，溫州有18個檔次比較高的多功能護理養老機構項目落地，投資達30億元，民資占比達90%，全部建成投入使用可新增養老床位5 213張。其中，甌海區萬福養老護理中心、瑞安市康馨紅日老年照護中心、鹿城區東日老人公寓等8個項目已投入使用；甌江口老年養護院、頤樂園、名盛老人公寓、蒼南福利中心、泰順云湖天地養老中心等8個項目正在建設之中。

2.加大資金投入，養老服務政策體系日漸完善

（1）加強政策體系建設。溫州市人民政府和民政局先后出臺《關于加快推進養老服務體系建設的意見》（溫政發〔2010〕13號）、《關于加快完善社會養老服務體系建設的意見》（溫政發〔2012〕29號）、《溫州市居家養老服務規范等通知》（溫民福〔2012〕236號），中共溫州市委常委會審議通過并發布《關于鼓勵社會力量興辦養老機構的若干意見》（溫委發〔2013〕55號），其中對溫州市興辦民辦養老機構的土地及稅費優惠、民間投資建設養老機構項目行業準入審批、市本級補助資金、相關金融支持等養老服務，給予稅費減免政策和建設用地優先權；2014年溫州市獲批全國養老服務業綜合改革試點后，又出臺《關于做好養老服務業綜合改革試點加快推進我市養老服務業發展的實施意見》（溫政發〔2014〕68號）、《關于開展社區居家養老服務照料中心等級評定的通知》（溫民福〔2015〕98號）、《關于全面開展居家養老服務試點工作的通知》（溫民福〔2015〕100號）。

（2）完善養老服務補貼制度，實施床位補助。從溫州市民政局福利處了解到，溫州養老服務補貼是根據比例和床位總數計算的，民辦養老機構每張自建或租用新增護理型床位一次性補助分別為3 000～5 000元和800～1 000元；社區養老服務機構總床位達到20張以上的，自建新增床位，每張一次性補助2 000元；租用床位每張連續三年每年補助500元。同時加大資金投入，明確將福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例集中用于社會養老服務體系建設，實行適度普惠。除了全力保障失能、低保、獨居等困難老年人補貼外，還向高齡、低收入老年人發放補貼，2015年溫州市養老專項資金達7 500萬元左右。截至2015年，《溫州市2015年老齡事業統計公報》（溫老辦〔2016〕4號）顯示，由政府補貼享受居家養老服務的老年人達20 594人，補貼總額為2 457萬元。另外，為了保障居家養老機構的建設，溫州各類居家養老服務照料中心每年可獲得市、縣（市、區）6萬元的設施補助費和縣（市、區）1.2萬元的運營補助。

3.激發市場活力，構建多元工作機制

（1）大力推行市場運行機制，優化市場環境。積極鼓勵和引導社會服務機構參與養老服務，對法律沒有明令禁止的養老服務領域，向社會資本開放；對省、市政府出臺的扶持社會力量發展養老事業的各項政策，制定具體的實施方案和配套措施。明晰經營者的產權，保障社會資本辦養老機構的自主經營獨立核算權，自擔風險、自負盈虧，鼓勵支持社會力量發展小規模多種服務方式的多功能養老機構。

（2）創新運作模式。政府統籌布局發揮杠桿作用，將政府投資建設的養老服務設施以委托運營、承包、合參股、合資合作、購買服務等多種形式交由社會力量管理與運營。目前，溫州市7所鎮（街道）敬老院完成了民營試點，30多家社區居家養老服務照料中心由社會力量運營，有紅景天、壹加壹、敬老愛匯、國瑞、亞太老人公寓等購買居家養老服務，成為本市上規模、上檔次的專業養老服務機構。

（3）建立評估考核激勵機制。將養老服務工作內容納入社區街道年度目標綜合考評，作為考核實績部分，建立督查考核情況分析制度，就活動內容、參與人數、文明程度、群眾反響等進行評比，評選出年度特色服務團隊，對成績顯著的社區街道給予通報表揚。

（4）豐富老年人的生活，營造愛老敬老氛圍。溫州市充分發揮文化禮堂的作用，豐富老年人的生活。目前，有文化禮堂676家，有“紅色禮堂、鄉韻禮堂、幸福禮堂、歡樂禮堂、智慧禮堂”之稱，是宣傳弘揚敬老文化的重要陣地。2015年溫州各地文化禮堂活動共計7 800場，其中，開展各類禮儀活動319場，民俗活動1 076場（含“非遺”活動449場），各類文藝演出947場，宣講活動2 605場，培訓班1 665期。同時，溫州建立文化禮堂網站，開辟溫州新聞客戶端文化禮堂專欄，推出溫州文化禮堂微信公眾號和手機端微網站，形成“一網一端二微”的“互聯網+”文化禮堂宣傳陣勢。[9]此外，組織開展社區敬老愛老活動，積極吸引民間、企業和個人等社會力量，為老年人服務，讓社區惠民、樂民、便民有機統一起來，在良性互動中豐富老年人的文化生活，滿足不同層次的需求。

溫州在養老服務發展中雖然取得了一定的成績，但仍存在著管理體制落后，各職能部門協同不夠；社區服務功能不完善，監管評估不規范；養老服務產業發展結構不合理，供需對接不到位；養老服務綜合水平低，財政投入力度不足，宜養環境不匹配等問題。

二、溫州養老服務發展的對策

1.加強頂層設計，促進部門協同

（1）制定實施細則，統一認識，促進協同合作。溫州市政府應根據2015年底國務院辦公廳轉發衛計委、民政部等部門頒發的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，結合溫州本地實際情況，盡快、科學制定養老服務體系總體建設規劃，將多種養老模式納入經濟社會建設發展總體規劃、醫療資源分布規劃和城市建設總體規劃中，制定出“統分結合”居家養老、社會機構養老、醫養結合多種模式的具體實施意見和發展規劃，打破條塊分割，推進多部門協同合作，明確責任，統一認識，對醫療護理項目的醫養結合的養老服務模式、社會機構養老給予政策傾斜。

（2）破除城鄉“二元”養老結構，促進城鄉養老并軌發展。通過鼓勵引入市場投資模式，利用農村集體籌建或集體用地發展養老機構，解決農村養老土地問題。采取經營權歸個體所有、所有權歸集體的方式，推動集體土地的經營權、承包權、所有權分離，對已有的城鄉養老設施，實行城鄉資源共享、共同管理，統一納入城鄉養老設施管理庫，促進城鄉養老信息的流通等方式進行城鄉養老并軌；制訂城鄉統一的養老設施配置標準，適當考慮不同區域的自身需求，突出城鄉各地區養老事業發展的同等地位和重要性。

2.健全制度，規范養老服務產業發展

（1）健全制度，完善服務功能。政府應通過健全制度，完善機制，盡早制定出規范的社區服務條例，明確規定服務內容、服務質量和服務方式，打擊服務欺騙行為，挖掘和整合社會化養老服務模式中的各種資源，創造條件解決服務資源嚴重不足的問題。

（2）調整社區養老設施與服務資源的配置結構。根據本街道、社區內老年人數量、身體情況及老齡化發展趨勢，確定社區養老服務中心的建設規模，以發展多樣化、多層次的社會養老設施為目標，完善居家養老設施與服務。

（3）加大政策扶持力度，確保政策有效落實。政府要加強養老保障制度的設計，統籌各類與養老有關的社會保障制度，解決好城中村、農村土地被征用人員和舊居改造的社會保障與其他社會養老保險制度銜接的問題，建立養老金、社會福利待遇和社會救助金之間的協調銜接機制；鼓勵社會力量對現有閑置的社會資源進行整合改造利用，發展養老服務業。政府要切實做好土地供應、投融資、稅費優惠等政策的扶持，減輕各種養老機構建設、運營的成本，保證其正常運轉；確保有關養老優惠政策的兌現，讓養老機構及時拿到床位補貼等經費補助。

（4）建立監督評估機制。從養老服務評估的政策、標準、制度、范圍等方面進行全方面的養老服務評估設計，引入養老機構的第三方評估，建立政府主導、市場運作、社會參與的養老服務評估體制，實現養老服務陽光化。進一步擴大政府購買服務的范圍，增強生活料理、精神安慰等各種服務能力，建立政府購買為老年人服務逢補必評的機制，對政府購買服務的規范化、服務對象和養老機構服務質量進行全方位的評估，確保資金用到實處。

（5）加強監管力度。制定行業監管標準，構建服務質量監控體系。推進養老服務業信息化建設，加快建立貫通上下、高效便捷、覆蓋全面的養老服務平臺，建立健全評估、評審、考核制度，提高養老服務質量，促進養老服務業向專業化、規范化方向發展；建立長期護理保險制度，研究以社會保險為主體、商業保險為補充的區域性老年人長期護理保險制度。

3.充分利用多方資源，有效對接不同需求

（1）科學引導布局養老服務業發展的結構。進一步轉變發展思路，從供給導向轉向需求導向，主動謀求供給側的自我結構調整，實現養老需求的有效對接。主要通過加大政策優惠力度，調整床位補貼的價格等手段，形成“橄欖形”分布態勢，即大力發展中端養老機構，鼓勵特色化、個性化高端養老機構，確保足夠數量的基本兜底的養老機構，更好地滿足不同層次老年人對養老服務需求的差異化。

（2）大力引導社會資本，充分發揮公益力量。加快組建產業發展專項基金，吸引更多的民間資本和海外資本投入到養老服務設施建設項目上，進一步推進以溫州民資為主的養老產業主旋律，爭取實現民辦機構床位占比高于70%的目標；多方著力，政府引導，促成各類企業、慈善團體、志愿者隊伍、公益類社會組織、愛心人士等進入養老服務領域，以老年人需求為導向，開展定期性或周期性的社會助老服務活動，積極發揮溫州獨具的社會優勢資源和市場力量，推進市場化養老服務設施的發展，構建政府與市場互動的機構養老服務設施發展模式。

（3）大力推進養老機構的養教結合。在助養型、居養型養老機構中積極拓展老年人教育功能，大力推進養老機構的養教結合，通過積極對接溫州社區老年學習班、溫州城市大學面授班等對應的各類老年人教育培訓機構，增設老年人教育辦學點，引入優秀的老年人教育資源，進一步豐富老年人文化體育活動。

4.培養專職專業服務團隊，全面優化養老服務，打造品牌養老服務模式

（1）培養專職專業服務團隊。從完善招聘、培訓、管理、工資福利等環節入手，制定從業人員入行標準，提高他們的社會地位、薪酬標準；加大養老行業醫護人員的教育培訓，中高等護理教育中增設老年人護理學科，培養專業護理人員，培養專職專業服務團隊；建立人才交流與儲備平臺，建立社會化教育培訓機制，形成一套完整的社區居家養老服務人員管理、培育的管理體系；依托院校、養老機構、醫院建立養老服務實訓基地，打造溫州本土的專業養老服務人才輸送基地，系統培養服務人才。

（2）全面優化養老服務，分類分層、多措并舉推進“統分結合”的居家養老。民政部門、社區、村集體要結合當地養老經濟能力和養老服務現狀、養老服務資源，做實居家養老的“基本版”，大力推廣居家養老“完善版”，精心打造居家養老“升級版”。

（3）精心打造品牌養老模式。大力發展“公辦民營醫居式”“民辦醫養融合式”“高端護理式”的健康養老服務方式，引導社會養老消費，打造多元化、特色化的品牌養老服務模式，推行“互聯網+”智慧養老，搭建智慧養老服務平臺，實行個人信息平臺管理，充分利用云計算、互聯網、物聯網等技術開展醫療保健、文娛教育遠程服務，提高老年人生活質量。同時挖掘文成、泰順等地的生態優勢，發展旅居養生的養老模式，輻射周邊地區。構建以各類養老服務機構協調發展，各類社會建設力量相協助，多種養老服務方式相互補充的居家、社區、機構多位一體的“護理型、助養型、居養型”養老服務模式，形成“醫、養、教”社會資源互動的溫州特色老年人養老服務體系。

5.優化財政補助結構，提高資源配置效率，建立動態保障機制

（1）進一步完善養老服務設施建設補貼機制。加大公共財政資金投入力度，保障財政養老服務設施，建議投入補貼逐年增長，所需資金部分可通過財政預算列支，部分可通過落實福利彩票公益金每年存留部分不低于5 0%的比例，用于社會養老服務體系建設，建立與養老服務發展需求、人口老齡化相適應的增長機制。

（2）建立動態保障機制，優化養老服務設施運營補貼。隨著物價水平不斷上漲，養老服務運營各種成本不斷增加，應根據實際情況適度提高運營補貼金額，建立貸款貼息補助制度，或“以獎代補”資助模式，降低社區居家養老機構經營的風險。考核評選可每年組織一次或兩年組織一次，擇優進行獎補。

（3）調整政府財政補助投入結構，基礎與項目并重，機構與社區居家養老發展并重，適度向基層農村傾斜，提高財政投入產出的效益效率，不斷完善政府購買服務機制。對高齡、失能、半失能、失智的老年人，通過政府購買居家養老服務給予補助，居家托養，對參與養老保險、居家養老服務點適當給予補助。

（4）充分利用現有基礎設施，并增加普遍適合老年人活動的文體娛樂器材，擴充社區居家養老服務所需的各種醫療健身、消遣購物、文化娛樂等設施，為老年人提供便捷服務。

（5）統一建設配套設施。將道路、綠化、景觀、醫療、教育、交通等配套設施建設統一納入規劃，切實做好全面適老的公共服務設施的改造，確保配套設施的安全便利，營造良好的養老環境。

[1]我國60歲以上老年人口已達2.22億人占總人口的16.1%[EB/OL].(2016-07-11)[2016-10-12]. http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/11/content_5090300.htm.

[2]社科院:2030年中國將成為全球老齡化程度最高國家[EB/OL].(2010-09-11)[2016-10-12]. http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/11/c_12541021.htm.

[3]報告預計2050年中國老年人口將達到4.83億人[EB/OL].(2016-07-15)[2016-10-12].http://www.chinanews.com/sh/2016/07-15/7940986.shtml.

[4]朱燕萍，孫佳，馮琳，等.城市社區居家養老服務研究—以浙江省溫州市為例[J].溫州學刊，2013(5):59-66.

[5]每6個溫州人中就有1名老人！老齡化究竟多可怕？[EB/OL].(2016-10-10)[2016-10-12]. http://www.cnxw.com.cn/system/2016/10/10/012523325.shtml.

[6]董林飛，林鋒，葉甜甜.城市老年人服務設施專項規劃編制探索—以溫州市老年人服務設施專項規劃為例[J].規劃師，20 15(4):86.

[7]陳春柳.溫州社區居家養老服務的調查與研究[J].溫州職業技術學院學報，2013(4):6.

[8]潘忠強，王春光，金浩.2016年溫州經濟社會形勢分析與預測[M].北京:社會科學文獻出版社，2016:166.

[9]中共溫州市委宣傳部課題組.現代鄉村社會治理文化介入的路徑探索—以溫州文化禮堂建設為例[J].溫州論壇，20 15(6):45.

[責任編輯：吳贛英]

Present Status and Approaches to Old-age Care in Wenzhou

MA Xiaozhen1, YI Yuanzhi2
(1.Editorial Department of Journal, Zhejiang Industry & Trade Vocational College, Wenzhou, 325003, China; 2.Editorial Department of Wenzhou Forum, Party School of Chinese Communist Party of Wenzhou, Wenzhou, 325013, China)

With the speeding up of population ageing, the demand for market of old-age care grows increasingly. Consequently, the pressure to serve the elderly steadily becomes larger and the present old-age care mode is confronted with supreme challenge. Althorgh achievements have been made in Wenzhou in developing old-age care, there remain some unsolved problems such as backward management system, inadequate service functions of communities, improper structure of old-age care industry, low comprehensive service level. In order to promote a virtuous development in old-age care, the government should reinforce the top level structure, complete the system, fully draw on resources from different sources, train professional and full-time service teams and optimize allowance structure.

Wenzhou; Old-age care services; The elderly; Old-age care institutions

C913.6

A

1671-4326(2016)04-0012-05

10.13669/j.cnki.33-1276/z.2016.074

2016-10-20

溫州市哲學社會科學規劃課題（16wsk168）

麻小珍（1977—），女，浙江永嘉人，浙江工貿職業技術學院學報編輯部，助理研究員，碩士；

易元芝（1966—），女，浙江平陽人，中共溫州市委黨校《溫州論壇》編輯部，副研究員.