采煤沉陷區移民安置問題探討?

郝愛華　張愛國(山西師范大學地理科學學院,山西省臨汾市,041000)

?

采煤沉陷區移民安置問題探討?

郝愛華張愛國
(山西師范大學地理科學學院,山西省臨汾市,041000)

摘 要采煤沉陷區移民是解決采煤沉陷區人類發展、資源開發與環境保護之間的矛盾和促進煤炭事業可持續發展的一種重要手段。介紹了臨汾市在移民安置中取得的成果以及安置模式,探討了移民安置中存在補償方式不合理、地方政府行為不規范、部分主體企業資金難兌現、貧困戶搬不起、安置模式多弊端的問題及安置后面臨后續產業跟進難、移民生活水平提高難的困難,并提出合理建議,以期為煤炭企業提供經驗與借鑒。

關鍵詞采煤沉陷 補償方式 移民安置 后續產業

隨著煤炭工業的進一步發展,受沉陷影響的面積也越來越大,直接影響采煤區的生態環境和居民正常的生產生活。山西省是煤炭資源最豐富同時也是受災最嚴重的省區,省委、省政府對此高度重視,2014年啟動了新一輪采煤沉陷區綜合治理工作,把移民安置工作作為重心來抓。對采煤沉陷區移民進行合理安置對緩解各種矛盾糾紛,實現采煤沉陷區人口資源與環境的均衡,社會經濟的穩定發展具有重要的意義。

1　臨汾市采煤沉陷區概況

臨汾市總面積20275km2,是山西省采煤沉陷區災情最嚴重的地區之一。截至2013年年底,全市采空區面積近610km2(約占全市國土面積的3.01%,占山西省采空區面積的12.2%),沉陷區面積約300km2(占全市采空區面積的49.18%,占全省沉陷區面積的10%),主要分布在呂梁山東坡的低山丘陵區,鄂河、響水河等8個河流的源頭區,涉及鄉寧、蒲縣等11個縣(市、區)。隨著采煤工作的進一步開展,地面受沉陷影響面積將不斷擴大,預計至2030年,臨汾市采煤沉陷區面積將達到456km2。

2　臨汾市采煤沉陷區移民安置情況

臨汾市采煤沉陷涉及受災村莊306個,受損戶數27468戶,受損人數108819人,分別占全省的22.6%、12.6%、16.6%。2014年完成省定的采煤沉陷區治理模式試點鄉鎮之一——鄉寧縣西坡鎮4個村委12個自然村1031戶3612人的搬遷安置,總投資24197萬元,規劃用地總面積153285.86 m2(約合229.93畝),建筑面積128888m2,已建成趙院、王家嶺移民新村;2015年完成鄉寧縣、堯都區、古縣、翼城縣、蒲縣、汾西縣6縣(區) 的13個鄉鎮57個自然村2887戶9843人的搬遷安置任務,其余按規劃要求至2017年年底全部完成。在山西省加大采煤沉陷區綜合治理工作的要求下,臨汾市采取了有效措施,在實踐中不斷地探索總結,取得了一定的成果,形成了臨汾市采煤沉陷區移民安置模式。

2.1規劃引領,分步安置

臨汾市在移民具體安置中首先制定規劃,各縣根據市規劃也制定了相應的規劃,以規劃引領移民安置中的各項工作。臨汾市規劃為2014－2017年,各縣規劃為2015－2017年,規劃中安排了移民安置的補償方式、安置新村選址、基礎設施、生態環境建設等方方面面,制定出總體目標和年度分項目標,具體到村、戶、人,根據村民受災輕重緩急實行分步安置,有力保證了沉陷區移民安置工作的順利完成。

2.2模式探索,試點先行

臨汾市采煤沉陷區移民安置按照“整村搬遷,集中安置”的思路,以山西省確定的西坡鎮作為先行試點單位,總結出“自然村內、行政村內和鄉或鎮內安置”的安置模式。

2.2.1自然村內安置

新村選擇在自然村內地勢坦、采光條件好、交通便利的地方,避開地質災害和地下含煤層,或有煤層煤礦同意不采,尊重移民意愿合理規劃新村(百姓大多喜歡小院而不愿意住樓房),小區內水、電、氣、路等基礎施設配套齊全,做到綠化、硬化等五化高標準完成,把小區建設成新型美麗宜居農村,如西坡鎮王家溝新村、古澗新村,襄汾縣沙女溝新村。

2.2.2行政村內安置

安置點選擇在行政村范圍內,小村并大村,把一個行政村范圍內的多個受災自然村集中合并成一個大村子,有效節約土地資源、基礎設施等配套資源,人口高度集聚,把分散的自然村發展成城鎮化小區,如西坡鎮趙院新村、胡家嶺新村、井灣新村。

2.2.3鄉或鎮內安置

移民新村選擇在鄉或鎮政府所在地,安置戶主要是在鄉或鎮上做生意,不愿意回農村種地。搬遷后村民生活水平有提高,小區城鎮化水平提高,逐步發展為鄉中村或鎮中村,如翼城縣中衛鄉東佛新村。

2.3村企聯合,新村建設

移民新村建設方式有三種:一是由公司代建,基建房產公司由政府組織招標投標引進;二是大企業駐地及周邊村莊,由企業和村集體共同組織建設新村;三是由企業直接投資組織建設。

3　沉陷區移民安置問題

3.1安置中存在的問題

3.1.1補償方式不合理

采煤沉陷區移民安置中最關鍵的工作是錢的問題。臨汾市采煤沉陷區移民搬遷補助標準按照山西省規定執行:“按戶均60m2進行補助,每平方米造價2014元,戶均搬遷成本為12.084萬元,超出60m2的部分由個人以成本價購買”,這種“一刀切”式的補助方式便于操作,但也有不合理之處,采煤沉陷區多分布于偏遠山區,地形地質條件復雜,各地沉陷情況不同,移民個人情況也有差異。對于家庭貧困、原村舊房損失嚴重戶來說,是“天上掉餡餅”,撿到了便宜。對于家庭富裕的村民,在村里重建新房,山里建房的成本高,且農村一座四合院宅基地的建筑面積遠大于60 m2,村民的雞、牛、三輪車等能進了院子上不了樓,這是一種不等價的交換,吃虧的顯然是村民,搬遷對于這部分村民造成極大的損失,致使這部分村民搬遷積極性不高,一方面出于生命安全受到威脅不得不搬,一方面又因為搬遷補償政策不合理不愿意搬,無奈之下不得不和政府進行博弈。

3.1.2地方政府行為不規范

有些地方政府有侵吞補償款的行為,利用村民對國家補償政策不知情的狀況,實施暗箱操作,從中謀取非法利益。不敢向百姓宣傳政策,害怕百姓知道政策,甚至欺瞞群眾,村民只有在分房簽字時才知道如何補貼,分不清是國家政策還是地方政府實施的政策。

3.1.3部分主體企業資金難兌現

從投資主體看,分兩種情況,對采礦權主體滅失的,治理資金由政府和移民個人承擔,其比例為:國家50%、省級20%、市級10%、縣級10%、個人10%;對采礦權主體存在的,治理資金由政府、企業和移民三方承擔,其比例為:國家40%、省級10%、市級5%、縣級5%、企業30%、個人10%。煤礦主體企業不存在的還好辦,問題是有些煤礦主體企業雖然存在,但現在停產無盈利(如襄汾縣義襄煤業有限公司),無錢出資。有的企業采礦權不屬縣政府管(如翼城縣陽煤集團、鄉寧縣王家嶺煤礦),且由于煤礦整合過程中造成資源浪費,技術改造投資過多,目前處于虧損階段,他們認為過去的礦主開采引起的災害現在讓他們買單不公平,所以不認帳,不愿意承擔30%的移民安置資金,有拖延抵賴現象,煤礦資金難以兌現,令地方政府頭痛。

3.1.4貧困戶搬不起

由于移民個人也要按10%的比例出資,有些移民家庭貧困,無法實現搬遷。采煤沉陷區移民比較特殊,過去煤礦紅火時,村民都在礦上打工,賺了點錢,但大多不積攢,只知揮霍,現在煤礦整合以后,村民無法像過去一樣靠煤礦打工掙錢,手中沒有錢,大部分家庭貧困,想搬搬不起。有些地方的移民新村修建成了毛胚房(如鄉寧縣西坡鎮趙院移民新村),村民要想住進去,裝修還要花費,增加了移民的經濟負擔。畢竟是煤礦開采破壞了村民美麗的家園,如果沒有采煤沉陷之災,村民不會離開祖祖輩輩生活的土地。采煤沉陷區群眾為國家的煤炭事業發展做出了巨大的犧牲,因此,應該對他們給予更多的補償而不是讓他們出錢,這對采煤沉陷區村民不公平。

3.1.5安置模式多弊端

臨汾市采煤沉陷區移民安置采用整村搬遷、集中安置、合村并點的安置模式,這種安置模式使分散的農村人口集聚在“基礎設施齊全、生活便利、環境優美、保障有力的宜居新區”,極大地促進了我國當前的新農村建設、農村城鎮化發展和城鄉一體化的進程,但是這種整村搬遷的安置模式也存在弊端,體現在“按照‘一戶一處宅基地’的要求,收回原村宅基地,原村址復墾”。在采煤沉陷區移民安置過程中,移民整村搬遷到新區后原村必須拆遷復墾,以避免出現“一戶多宅”現象。如堯都區沉陷區移民安置時政府要求村民必須拆掉原村的舊房才能拿到新房鑰匙。這樣隨著我國采煤沉陷區綜合治理工作的進展,又一大批自然村走向消亡。據統計,我國自然村正以每天80～100個的速度消亡,有專家認為,自然村是我國最大的非物質文化遺產,承載著我國的傳統文化。自然村一般是由一個或幾個同宗家族幾代人發展下來形成的鄉村聚落,是我國古老的歷史文化、政治經濟、風俗民情的積淀。我國目前對自然村缺乏法律法規方面的保護,地方政府也沒有采取有力的保護措施,如建立自然村檔案、編寫自然村志等。自然村的消亡是我國非物質文化遺產的一大損失,保護自然村就是保護我國的非物質文化遺產。我國城鎮化的發展是一種趨勢,自然村的消亡也成為一種趨勢。采煤沉陷區這種整村遷移、拆舊建新、小村并大村的安置模式適應了我國新型城鎮化發展的需求,但也助推了我國自然村的消亡。整村搬遷的弊端還表現部分未受損戶、老年人、剛加固處理過的移民戶以及一些不愿意離開農耕生活的人不愿意搬也要搬,這和變相強制沒什么區別。

3.2安置后面臨的困難

3.2.1后續產業跟進難

采煤沉陷區移民后續產業能否及時跟進關系到移民安置以后的穩定和致富問題。目前土地復墾方案和產業調整方向都已確立,蒲縣重點發展核桃產業;汾西縣以馬鈴薯為主發展小雜糧特色農業;浮山、安澤、古縣后續產業以干果、中藥材為主;鄉寧縣西坡鎮胡家嶺村委計劃在王家溝老村搬遷后土地復墾,用150畝地建20個大棚菜,公路兩邊筑2m高石壩,用優質土添平,種植農家樂無公害綠色蔬菜,與大城市實現農超鏈接,已經建好970m深井和500m3水塔。存在兩方面的困難:一是資金缺乏。對土地復墾和產業調整的投資主體山西省并未作出明確的規定,地方政府對資金來源問題也沒有想法。二是技術差。缺乏專家指導和對產業工人的技術培訓。

3.2.2移民生活水平提高難

移民不求致富,只求生存。沉陷區居民安置后存在的最大問題是生活難以維持,生活水平提高困難。由于我國長期的城鄉二元結構體制,短期內又難以實現城鄉一體化,雖然移民向城鎮化邁進是歷史發展的進步,但移民的農民身份難以改變,又無法成為產業工人,最終淪落為城市邊緣人,農村有地但卻不種地,地處偏遠,耕作不便,居住在和城市一樣的樓房,卻沒有工作。既不是真正意義上的農民,又不是真正的市民,只能叫市民化農民。這一特殊的身份決定了移民的收入來源。過去在村里還能有一點種地收入,現在只能靠外出打工,年齡稍大一點的村民種地基本能維持生活,現在只能靠政府救濟,再加上后續產業無法跟進,移民又無勞動技能,而且安置后的消費水平較以前有所提高,過去吃村子里不花錢的井水,現在用自來水方便但要花錢,煤氣、大暖、物業管理都是原來村里不需要花的錢,現在都要交錢。安置后移民的生活條件是改善了,但要想提高生活水平還有困難。

4　對沉陷區移民安置工作的建議

4.1政策透明化

無論是國家政策還是地方政府實施的政策都要做好宣傳工作,保障移民知情權,讓移民吃透政策,自愿搬遷,特別是地方政府在實施中如有和國家政策不一致的地方一定要給移民解釋清楚,做到政策透明化,操作陽光化。

4.2模式多樣化

采煤沉陷區移民安置模式以整村搬遷、集中安置為主,鑒于這種安置模式的弊端,應嘗試多種模式安置,比如可以分散和集中安置相結合,遠距離和就近安置相結合,農村和城鎮安置相結合,整村搬遷和部分搬遷相結合,探索多樣化安置模式,使移民安置更符合經濟和社會發展規律。

4.3補償等級化

對采煤沉陷區移民安置補償方式不能采用“一刀切”,而應根據移民原村房屋的建筑面積、結構、受損程度全面評估后分等級給予補償,使補償政策更加合理、科學,從而避免各種矛盾再生,影響采煤沉陷區的和諧穩定和可持續發展。

4.4責任明確化

采煤沉陷區移民是一項復雜的系統工程,需要省、市及各縣的發改、住建、國土資源、財政、煤炭、環保、教育醫療、社會保障等多個部門互相溝通、協調配合才能完成,在此期間,各部門一定要各司其職,明確責任,共同做好移民安置工作。

4.5參與全員化

動員社會各界力量全員參與解決沉陷區移民安置后的生活和就業問題。政府可以直接發錢或提供低息貸款,對移民進行免費技術培訓,吸引社會有錢人、外商或企業來沉陷區投資,收益共享,真正實現移民搬得出、穩得住、能致富。

5　結語

采煤沉陷區移民是解決采煤沉陷區的生態環境問題和村民的生存問題的重要手段,實踐中必須以科學發展觀為指導,探索更合理的安置模式,既推動我國新農村建設和農村城鎮化發展,同時有效保護好我國的自然村。認真做好采煤沉陷區移民安置工作,對實現中國社會和諧和煤炭事業的長足發展具有重大的戰略意義。

參考文獻:

[1] 宗云峰.采煤沉陷區移民安置問題探討[J].中國煤炭,2012(10)

[2] 山西省人民政府辦公廳.山西省深化采煤沉陷區治理規劃(2014－2017年) [EB/OL].http:// www.shanxigov.cn/n16/n1203/n1866/n5130/ n31265/18792886.html

[3] 臨汾市發展改革委員會.臨汾市采煤沉陷區治理規劃(2014－2017年)[Z].2014

(責任編輯張大鵬)

Onmigrationresettlementproblemsinminingsubsidencearea

HaoAihua,ZhangAiguo
(CollegeofGeographyScience,ShanxiNormalUniversity,Linfen,Shanxi041000,China)

AbstractMigrationinminingsubsidencearea(MSA)isanimportantmethodforsolvingthe contradictionamonghumandevelopment,resourceexploitationandenvironmentalprotectionand promotingsustainabledevelopmentofcoalindustry.ThepaperintroducesthefruitsofresettlementworkinMSAinLinfencityanditsresettlementmode;explorestheproblemsofunreasonablecompensation method,unstandardizedbehavioroflocalgovernment,compensationfrom someenterprise,poorhouseholdstomove,moredisadvantagesofresettlementmode,difficuties existinfollow-upindustrialdevelopmentandlivingstandardsimprovementofmigrantsafterresettlement;putsforwardreasonablesuggestionswhichcouldprovidetheexperiencesandreferencestothecoalenterprises.

Keywordsminingsubsidence,compensation method,migrationresettlement,follow-up industrialdevelopment

中圖分類號TD－9

文獻標識碼A

基金項目:?國家社會科學基金項目——貧困地區大規模生態移民可持續發展研究(12BJL076)

作者簡介:郝愛華(1974－),女,碩士生,主要研究方向為生態扶貧移民。