財政扶持新型農業經營主體發展路徑探索*
—以湖南省為例

陸利軍，何建雄

（湖南省衡陽市湖南工學院經濟與管理學院，衡陽　　421008）

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財政扶持新型農業經營主體發展路徑探索*
—以湖南省為例

陸利軍，何建雄

（湖南省衡陽市湖南工學院經濟與管理學院，衡陽421008）

隨著農村生產力發展和生產關系調整以及政府政策支持，新型經營主體在推進農業轉型升級和糧食增產、農業增效、農民增收以及促進農村繁榮穩定等方面，發揮了越來越重要的作用。文章以湖南省為例，著眼于新型農業經營主體的發展現狀及其面臨的基本困難，在充分掌握各類農業經營主體財政政策需求的基礎上提出培育新型農業經營主體的財政政策建議，以期為現階段新型農業經營主體培育、農業經營體制創新和現代農業發展提供有益的啟示與參考。

財政扶持 新型農業經營主體 發展路徑

隨著農村生產力發展和生產關系調整以及政府政策支持，新型經營主體在推進農業轉型升級和糧食增產、農業增效、農民增收以及促進農村繁榮穩定等方面，發揮了越來越重要的作用。全力培育新型農業經營主體，已然成為中國實現農業產業結構順利轉型的關鍵。結合對現代農業發展基本方向的細致考量，張耀鋼［1］提出，培育有競爭力的農業經營主體實為解決‘三農’問題的當務之急，中央農村工作領導小組副組長陳錫文［2］、中國社會科學院農村發展研究所所長張曉山［3］等學者也發表過類似觀點。

作為現代農業建設的核心，大力培育新型農業經營主體勢在必行。因此，新型農業經營主體的培育已然成為中國實現農業產業結構轉型的關鍵，財政作為國家扶持農業發展的重要手段，在新型農業經營主體培育方面的作用研究具有重要意義。

1 湖南新型農業經營主體的發展特征

在調研中，課題組發現湖南下屬各區縣在培育新型經營主體的意識及各類新型經營主體發展的積極性均很高，但也反映出不少困難和問題。總體而言，湖南農業經營主體發生了較大的變化，除了一般的小農經營主體外，出現了專業大戶、專業合作社和農業龍頭企業為代表的新型農業經營主體“三分天下”的新格局。以新型農業經營主體為核心、多樣化的農業經營組織形式正在得到不斷的發展。調查還發現，各類新型農業經營主體在個體特征、就業及培訓經歷、土地經營規模及流轉、生產技術水平、產品銷售渠道、信息服務方式、生產資金來源等方面，均顯示出了各自的特征。

1.1 逐步由單一家庭經營向多元主體經營轉變

隨著工業化、城市化的推進，湖南的農業經營逐步由單一的家庭經營向多元主體經營轉變。湖南各區縣目前已初步形成以合作經濟組織為紐帶、專業大戶和家庭農場為骨干、農業產業化龍頭企業為支撐的新型農業經營體系，農業經營主體呈現出多元多樣的發展態勢。

1.2 農業經營主體的經營模式不斷創新

目前，涌現了一批規模較大及成長性較好的農業龍頭企業，農民專業合作社的發展從量的擴張向質的提高轉變。各類新型農業經營主體充分發揮自身優勢，相互促進，融合發展，采取訂單農業、土地入股、保護價收購、利潤返還等多種形式，與農戶建立了利益共享、風險共擔的多種發展模式。主要有 “龍頭企業+合作社+農戶”、“龍頭企業+基地+農戶”、“龍頭企業+家庭農場”和“合作社+農戶”等4種主要經營模式。

2 湖南新型農業經營主體發展面臨的突出問題

新型經營主體的優勢和發展的動力來源于資源相對集中所產生的規模經濟和規模效益，以及專業化分工所帶來的效率的提高。而規模化和專業化需要一系列土地、金融、保險制度以及公共政策的支撐［4］。盡管湖南省已具備較好的基礎，但是與發達國家及地區相比，湖南省在培育現代農業經營主體方面還存在較大的差距，大多數新型農業經營主體在農業生產要素獲得方面仍然面臨著較大的約束。

2.1 支農發展資金約束

新型農業經營主體生產經營投資大、周期長、見效慢，前期資金的持續注入是個硬條件，更是一個硬門檻。一方面是不斷增長的需求，而另一方面是涉農融資難度的不斷增加。湖南省大多數新型農業經營主體在農業發展資金獲得方面仍然面臨著較強的約束。在課題組所涉及的調查樣本中，幾乎所有被調查對象均曾經遭遇過因授信擔保困難、申請手續繁復、隱性交易費用高等問題。在調查當中，有85.3%的樣本其農業投入資金主要是靠自有資金 。

此外，農業保險作為新型農業經營主體發展的另一個重要融資渠道也存在類似問題。湖南省新型經營主體發展的這一融資渠道的在覆蓋面、保障水平等方面略顯薄弱。

2.2 公共服務支農政策約束

目前新型主體農業經營主體的發展，帶來了服務需求方面的重要轉變。相關職能部門基于這些具體需求也出臺了不少政策和服務措施，但是還存在缺位現象。具體表現為：一是基礎設施建設服務缺位；二是產前規劃指導服務缺位；三是產后銷售服務缺位。由于生產者專注于生產田地而忽略銷售市場，農場與市場沒有形成緊密對接，相關部門沒有跟進產后銷售服務，大量農產品囤積于倉，損失巨大。此外，湖南省還存在著支農政策與現實脫節、政策落實效率等具體問題。一是各項支農政策存在脫節現象。不少支農政策是通過部門逐級下達的，政策之間缺乏整合性和銜接性。且部分扶持政策的靈活性不足，與實際工作需求不匹配。二是政策落實效率不高。不少支農政策從政府下達到農民獲得，經過的中間層次和環節過多，導致政策執行中的尋租現象，政策實施成本較高，具有明顯的時滯性，政策效率不高［5］。

3 湖南新型農業經營主體發展財政政策需求

第一產業發展的基本特性決定了新型農業經營主體的培育仍然需要適當的政府行為作為支撐。如錢克明等［6］認為，新型經營主體的優勢和發展的動力來源于資源相對集中所產生的規模經濟和規模效益，以及專業化分工所帶來的效率的提高。而規模化和專業化需要一系列土地、金融、保險制度以及公共政策的支撐。

3.1 保障發展資金的政策需求

當前湖南省農業發展正步入增強農業發展后勁、提高農業綜合生產能力、促進農業邁上新臺階的關鍵時期。要實現這些目標，除了制度方面的改革外，均需要付出相當大的發展成本，需要資金和政策的支持。而從現實的角度來看，農業發展需要的大量資金不可能完全依靠政府投資。由于農業在國民經濟中的重要地位和自身特征，湖南各級政府應該采取相應措施，通過各種政策措施引導其他市場主體增加對農業的支出，從而建立多元化的農業經營主體培育體制，確保新型農業經營主體有效發展。

3.2 完善公共服務的政策需求

在針對湖南省各區縣的調查當中，以種糧大戶為主的各類農業經營主體將“農業信息和技術服務”列為第三位的政策需求，并且特別強調在農業科技推廣和疾病防疫技術等方面缺乏足夠的扶持政策。其一，關于農業農村基礎設施，健全配套的基礎設施是發展現代農業的依托。農村基礎設施的薄弱和欠賬，已成為新型農業經營主體發展的嚴重障礙；其二，關于農業社會化服務，基于新型農業經營主體，促進新農業社會化服務體系建設。增加在農業科技成果轉化與推廣方面的投資、支持合作組織引進推廣新品種、新技術、新設備，提高標準化水平，最大程度地提高當地農民的收入。

4 財政扶持新型農業經營主體發展的實施路徑

目前，培育和發展新型農業經營主體的關鍵在于其發展需求，開發效率。發展機制構建的基本思路是：加快土地、資本和其他生產要素的分配市場取向改革，轉變政府支持農業模式，為農業創業和就業創造一個良好的環境，建立新型農業經營主體的退出和進入的機制。

4.1 財政補貼應向新型農業經營主體傾斜

課題組認為，扶持新型農業經營主體健康發展，保障商品農產品供給，需要逐步調整農業補貼的投向與結構，切實增強補貼政策的導向作用。湖南省除了需要將國家層面上的“糧食直補政策”參照“誰種糧誰享受”的原則落到實處之外，還應該在地方財政補貼方面向新型農業經營主體傾斜。具體財稅實施措施如下：其一，每年將良種補貼、農資綜合補貼和農機具購置補貼的增量主要用于規模種糧的新型經營主體；其二，在擴大種糧大戶補貼試點范圍的同時，完善政策落實機制和辦法；其三，加大對糧食以外規模經營主體的補貼力度。

4.2 切實改善農村金融保險服務

扶持新型農業經營主體發展，資金支持必不可少。而從對湖南省經營主體、基層金融機構的調研情況來看，資金的供求矛盾不可能在短時間內得以解決。課題組認為應該采取如下具體措施：其一，創新農村貸款擔保抵押方式；其二，進一步理順農業保險發展體制機制；其三，支持、鼓勵社會力量設立地方農業擔保基金公司；其四，鼓勵大中型企業和民間資本參與村鎮銀行建設，為農業主體的農村融資活動提供便利；其五，鼓勵支持農村信用社、商業銀行、小額貸款公司對農村的信貸支持；其六，鼓勵有序發展農村資金互助組織；其七，加大對農業產業化龍頭企業金融扶持力度，拓寬資本市場渠道。

［1］ 張耀鋼.培育現代農業經營主體推進農業產業化經營.江蘇農村經濟，2013，（3） ：4～6

［2］ 陳錫文.構建新型農業經營體系刻不容緩.求是，2013，（22） ：38～41

［3］ 張曉山.創新發育農業生產經營主體.中國國情國力，2013，（3） ：10～12

［4］ 錢克明，彭廷軍.關于現代農業經營主體的調研報告.農業經濟問題，2013，（6）：4～7+110

［5］ 牛文才，丁佳佳，陳修文.構建農業新型經營體系的調查與思考—以臨朐為例.山東紡織經濟，2014，（9）：57～60

湖南省科技計劃項目重點項目（2014ZK2032）；2014年湖南省教育廳一般研究項目（14C0315）；2014年湖南省省情決策與咨詢研究課題項目；2015年度國家級大學生創新創業訓練計劃項目研究成果