公共圖書館評估指標體系創新探討*

鄒金匯 柯 平

（南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

公共圖書館評估指標體系創新探討*

鄒金匯 柯 平

（南開大學商學院信息資源管理系 天津 300071）

評估指標體系的科學構建是保證評估工作順利開展的基礎。前5次公共圖書館評估指標體系具有擴展適應性不足、對服務重視不夠、主體責任不明確的缺陷。在公共文化服務新環境下，針對圖書館、社會、政府承擔的不同職責，第六次公共圖書館評估創新構建了過程與結果并重、注重政府保障職能、“服務效能—業務建設—保障條件”三位一體的評估指標體系。

公共圖書館 評估標準 指標體系

評估工作是推進我國公共圖書館事業發展的重要手段[1]，評估指標體系的科學構建則是充分發揮評估功能、保證評估工作科學化的關鍵。本文在回顧總結前5次評估指標體系的寶貴經驗下，結合社會政治、經濟、文化發展政策環境，為使第六次全國公共圖書館評估工作更加科學，探討公共圖書館評估指標體系的創新。

1 前5次公共圖書館評估指標體系分析

評估指標體系構建得是否合理將直接影響評估的落實過程及其結果，對圖書館評估工作起到決定作用。前5次評估指標體系不僅可以集中反映我國公共圖書館事業在這20余年中的發展與進步，也展現出前5次評估指標體系本身的優勢與不足，這些都為第六次公共圖書館評估工作的順利開展奠定了良好的基礎。但因特定的內外部環境，從今人的視角回顧前5次評估指標體系建設，無可避免地會發現其存在不足之處。

1.1 擴展適應性不足

前5次評估指標體系主要依據圖書館要素與業務流程的構建，而要素、業務流程的構建思路明顯受制于內外部環境，并對后續環境變化等情況擴展適應性不足。如表1所示，前5次評估指標體系在繼承中發展，并在一定程度上反映出不同時期的圖書館工作重點。從第一次評估構建起以辦館條件、基礎業務、服務、業務輔導協作、管理、表彰等圖書館工作要素為核心的評估指標體系后，隨后的第二、三次評估指標體系一直保持這一體系框架，除了用詞上再做斟酌外，未做明顯調整。依據當時文化共享工程建設的外部大環境，第四次評估在原有體系框架中單獨增加了文化共享工程建設一級指標，以突出政策發展重點。總體來看，前4次評估指標體系基本結構保持一致，第五次評估指標體系主要繼承了前4次評估指標體系，對前4次的“辦館條件”“基礎業務建設”要素進行了重新劃分，將管理與表彰相結合，并延續第四次將文化工程建設直接單列加入體系的思路。

由上述梳理分析可知，前5次評估指標體系的構建思路主要依托于實踐工作的經驗，缺乏嚴謹的邏輯體系與理論支撐。而體系是遵守一定秩序構建起來的整體，評估指標體系即是將相互聯系的指標整合、關聯為有機整體。圖書館要素不能全面反映圖書館的整體情況，隨著內外部環境的變化，新環境、新政策、新問題不斷增加，依托圖書館要素構建起來的評估指標體系難以應對，如文化工程建設成為圖書館工作新重點之后，第四、五次評估只能通過增加重點文化工程一級指標來暫時緩解新環境對原有指標體系的沖擊。基于要素的評估指標體系，終將因要素的不斷增加而趨于凌亂，暴露出其體系化程度不深的缺陷。基于流程的評估指標體系，則因其過于依賴實踐工作的經驗，不利于繼承過去、著眼未來的常態化評估指標體系的構建。

表1 前5次公共圖書館評估指標體系簡表

綜上，主要源自圖書館要素與業務流程的前5次評估指標體系的內部邏輯關系較弱，擴展適應性不足。而圖書館評估指標體系的建立，應當是將對圖書館起到評價作用的諸多指標依據其內在邏輯整合為一個統一的有機體，進而有效應對不斷更新的內外部環境。

1.2 對服務重視不夠

服務是圖書館價值實現的重要表現，也是評估圖書館的重要依據。但在前5次評估指標體系中，服務的價值并沒有得到充分突現。從表1可知，在前5次評估指標體系中，服務所占比重最高只有28%（第三次評估），至第五次評估時服務占比反而達到了新低（22%）。但實踐中，圖書館服務則是不斷推陳出新，成為新時期爭取更多讀者的關鍵。如表2所示，第一次評估時圖書館服務的重點還多集中在文獻流通服務上，很多指標放在如今的評估環境下只能歸到基本服務作為三級指標出現，而如“獲獎課題數量”如今看來更屬于基本業務建設范疇，而非服務內容。第五次評估則有了更多數字資源、社會教育的內容。第五次評估中參考咨詢服務二級指標下又分出科技查新，文獻提供，定題服務，信息咨詢，編制二、三次文獻等三級指標，為特殊群體服務二級指標下則又細分為殘疾人、進城務工人員、未成年人、老年人服務等三級指標，體現出圖書館服務不斷細化的同時，這些不斷增加的內容與遞減的分值比例更反映出原有指標體系的擴展性弱、對服務重視不夠的缺陷。

表2 第一次、第五次公共圖書館評估中省級館“服務工作”指標對比

第一、五次評估中采用的是“服務工作”，第二、三、四次評估服務部分則使用“讀者服務工作”作為一級指標名稱。不論是服務工作，還是讀者服務工作，強調的仍是圖書館流程中的一部分，重點在于“工作”的開展，而非服務及其“效能”。不論是指標名稱選擇、指標設計、分值比例，都體現出前5次評估指標體系中對服務的重視程度有待加強。

1.3 主體責任不明確

前5次評估指標體系中，源自圖書館業務流程的體系設計自然也將評估主體責任落實到圖書館。有一線工作者建議，評估后反饋意見的主要參加者不僅僅是文化主管部門的領導和被評估的圖書館員，更應該是政府及相關部門領導(如財政局)[2]。而圖書館評估指標體系評估主體過于單一，既影響讀者的話語權，也使評估指標體系的建立缺乏評估反饋及激勵機制，不能循環驗證[3]。例如，財政撥款、館舍建筑面積、總藏量、員工人數、基礎設施保障等指標，一直是歷次評估標準中的重點，是各級圖書館與上級文化主管部門溝通經費、人員問題時的重要依據，也是評估后全國各圖書館發展的重要指引標準。這不僅僅是哪方出席評估反饋會議的評估機制與流程問題，而是評估指標體系構建之初就應該明確的評估主體責任。

前5次公共圖書館評估中涉及地方政府文化主管部門的主要是實地評估階段，確實也提升了地方政府文化主管部門對公共圖書館事業的了解與關注。文化部對評估定級上等級圖書館的公示與表彰強化了地方政府對公共圖書館的支持與保障力度，從而使數字化、網絡化建設等指標通過圖書館評估落實到公共圖書館建設發展的實踐中，提升公共圖書館的社會地位。針對評估指標中的建設項目增撥專項經費，如針對圖書館業務自動化建設的要求，各地加大對于信息技術設備、自動化管理系統、網絡建設等方面的投入，效果更是立竿見影，至第二次公共圖書館評估時，全國大部分省級、地市級公共圖書館，以及經濟發達地區半數以上的縣級公共圖書館都基本實現了業務管理自動化[4]。這說明評估具有影響力的同時，更明確了這些涉及不同責任主體的指標反映出困擾基層圖書館的一面。

前5次公共圖書館評估指標體系沒有明確的主體責任界定，而其用圖書館業務流程作為評估體系構建思路的設計，也將公共圖書館推到了評估責任主體的位置，嚴重影響了主體責任的科學性與評估的系統性。第五次評估標準中雖設置有“免費開放本地經費到位情況”“財政撥款年增長率”等考核政府對圖書館支持情況的指標，但沒有將這些指標真正、清晰地展現出來，更沒有將這些內容統一到更明確的直面文化主管部門的責任主體之下。而在加強圖書館自身建設的同時，強化各級政府在圖書館建筑、設備、經費、人員等方面給予的保障，促進困擾圖書館的財政投入、人員編制問題獲得主管部門的重視，尋求解決之道是評估指標體系的應有之責。

2 公共文化服務新環境對公共圖書館的要求

前5次公共圖書館評估指標體系在一定程度上促進了各級公共圖書館建設，反映出我國公共圖書館事業的發展與進步。隨著我國公共文化服務需求日益增加，公共圖書館評估指標體系需要隨著圖書館事業發展與實際工作的進步不斷進行調整與完善，以適應內外部環境的變化。

2.1 公共文化服務體系化建設

文化部部長雒樹剛將當前我國公共文化服務體系建設總結為“三個不適應”：與全面建成小康社會的目標要求還不相適應，與我國當前的經濟社會發展水平還不相適應，與基層群眾日益增長的精神文化需求還不相適應[5]。以往的圖書館評估指標體系雖隨著歷次評估的開展進行了分值分配等方面的調整，但總體來看仍存在著與當前公共文化建設不相適應之處，故而第六次公共圖書館評估指標體系在繼承前5次評估指標體系經驗之外，更多的是創新。

“人民的文化權益得到切實尊重和保障”納入我國全面建設小康社會的奮斗目標，成為我國公共文化服務體系建設的發端，十八屆三中全會明確的“統籌服務設施網絡建設，促進基本公共文化服務標準化、均等化”[6]，都表明公共文化服務體系建設已獲得中央的高度重視。作為國家文化強國戰略的基礎工程，構建現代公共文化服務體系勢在必行。2015年以來，《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》（中辦發〔2015〕2號）、《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》（國辦發〔2015〕37號）、《中華人民共和國公共文化服務保障法（草案）》、《關于推進縣級文化館、圖書館總分館制建設的指導意見（征求意見稿）》等中央文件都反映出公共文化服務體系對圖書館的新要求，圖書館評估指標體系不能僅僅增加相關政策指標，更要從體系化的高度理解公共文化服務體系的影響；將現代技術、社會力量真正地融入圖書館評估指標體系之中，實現豐富公共文化服務內容，提供優質的公共文化服務以滿足公眾需求。通過評估指標體系的構建，也為圖書館相關標準的建設提供支撐，為建立健全公共文化服務法律體系做出貢獻。

2.2 服務效能提升

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》提出“加強公共文化產品和服務供給”，明確要求“提升公共文化服務效能”，同時也提出“鼓勵和引導社會力量參與”[7]，隨后發布的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》為公共文化服務效能的提升規劃出一條探索社會化之路。

評價公共投入運轉時，最常使用的是資源投入與服務產出的效率、效果、效益情況。此前評價公共文化服務建設也常從經濟效益、社會效益兩大指標入手。但公共文化服務本身的文化特性使得效益評估很難真正展開，如考核公共圖書館的社會效益，如何界定其社會效益具有很高的難度，如果采用經濟效益評估更與公共圖書館的“公益性”基本定位沖突。

在大力構建現代公共文化服務體系的今天，公共圖書館需要加強服務供給，提高服務效能，成為落實公共文化服務、惠及全民的重要文化窗口。隨著我國城鎮化水平的提高，以手機為代表的移動信息技術的廣泛應用，公眾對公共圖書館服務的訴求不再是簡單的借還文獻。想要吸引讀者走進圖書館、使用圖書館，圖書館就要從創新服務、提升服務質量入手。因此，天津、上海、廣東、浙江、吉林等地嘗試實行基層文化設施合作聯辦、委托社會力量提供公共文化服務等方式，發展流動圖書館、博物館。前5次圖書館評估中不乏對服務情況及其成果的考評，但未從體系化的高度深入思考服務這一核心命題，缺乏對服務效能的整體把握，這種現象也與既往評估指標體系架構時只考慮了單一的圖書館業務流程有關。

2.3 政府主導、社會力量參與

2015年1月，《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》隨附的《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020）》提出了包括公共圖書館在內的服務項目、硬件設施和人員配備等22項基本保障要求。同年12月9日，《中華人民共和國公共圖書館法（征求意見稿）》將公共圖書館定義為以提供閱讀服務為主要目的，收集、整理、保存、研究和傳播文獻信息，向公眾開放，并經依法登記的非營利組織，包括由政府設立的公共圖書館和由公民、法人或者其他組織設立的公共圖書館[8]；并重點提出要堅持公共圖書館服務標準化、均等化，以人為本、服務讀者，明確公共圖書館應當具備的基本條件和運行管理的基本要求，要求公共圖書館豐富服務內容、提高服務水平，滿足人民群眾精神文化需求[8]。

由此可見，公共文化服務的供給主體從政府向以政府為主導的多元參與轉變，評估主體也是如此。《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》強調“建立公共文化服務體系建設協調機制”，完善權責明確、統籌推進的公共文化服務體系建設管理制度[7]。多數公共圖書館作為多級建設主體，也是接受多級管理的主體，加之不同地方行政資源配置的影響，涉及多層級、跨區域的圖書館服務體系形成難度很大。而天各一方的公共圖書館運行機制無法最大規模地整合資源，限制了公共文化資源的高效開發與利用。同時，政府主導、社會廣泛參與的公共文化服務也全面展開，政府向社會力量購買的公共文化服務、圖書館法人治理、理事會制度逐步走向臺前。

公共圖書館評估指標體系應當充分考慮國家大政方針與公共文化政策要求，在保障公共文化服務的基礎上，提高服務效能，從而使公共圖書館評估工作真正跟隨時代的發展與趨勢。沒有直接用戶——讀者的評估與監督，過于單一化的評估主體及其構建出的評估指標體系必然帶來評估結果的可爭議性[9]。讀者在評估中的作用與主體地位已經得到了學界的重視，評估實踐中“讀者滿意率”也成為重要指標，但影響評估的不只讀者與圖書館。近幾年，公共文化的服務主體越來越多元化，逐步形成了政府、市場、社會共同發力的良好局面。深圳圖書館等探索建立法人治理結構，讓社會力量參與公共文化機構管理。

我國公共圖書館評估工作堅持“以評促建”，面對環境的巨大變化，通過評估提高公共圖書館的社會影響，有效提升基層圖書館的社會地位，促進各級地方政府與文化主管部門行使公共服務職責，是推動我國公共圖書館事業發展的重要手段，從而全面推動我國圖書館事業整體可持續發展。通過評估工作可以全面了解我國公共圖書館發展現狀，尤其掌握基層圖書館發展的一手統計數據與信息，為公共文化體系的建設落實提供來自基層圖書館事業的聲音，為公共圖書館行業有關政策、法規、標準與相關文化發展規劃的制訂及修訂提供依據，從而真正實現我國公共圖書館工作科學化、規范化、標準化，進而向社會公眾提供更為專業的圖書館服務，推動我國公共文化服務標準化與均等化的建設落實。

3 第六次公共圖書館評估指標體系的創新

如上所述，公共圖書館評估工作既要承接中央關于公共文化發展的重要精神，為構建現代公共文化服務體系出力，又需指導公共圖書館具體工作實踐。評估指標體系的建設反映政策與實踐的進展，既要保障促進基本公共文化服務標準化、均等化的方向精神，又要將社會效益和經濟效益有機統一到圖書館實踐指引中。

3.1 過程評估與結果評估并重

強調圖書館責任的過程評估與強調社會責任的結果評估同等重要。不僅是我國前5次公共圖書館評估依托圖書館服務流程設置評估標準，早期的國外圖書館評估也強調對館藏、人員、設備、費用等投入資源進行定量評估，系統評估圖書館績效[10]。1999年LibQUAL+的出現，引入了用戶對圖書館服務質量的評估[11]，從而形成了兩種不同的圖書館評估模式，或是選擇更為重視圖書館業務流程的“過程評估”模式，或是選擇更看重圖書館服務效能的“結果評估”模式。對這兩種評估模式的不同選擇必然影響到后續評估指標體系的構建成果，因為“過程”主導的評估指標體系多會將該次評估分解為基礎設施、服務、管理；而“結果”為主導的評估模式則更容易搭建起成本、社會效益、表彰等結果清晰可見的框架。

但上述單純的“過程”或“結果”指標體系顯然不能全面反映圖書館工作與價值。“過程”是圖書館最終實現服務的累進程序，很難簡單地將圖書館拆分出絕對不相關的靜態步驟，也無法真正反映該評估時間段內圖書館事業的發展過程，更不會反映出圖書館的價值。“結果評估”也是同理，只算投入成本與產出收益，就忽視了對過程的把控，也不符合信息作為公共服務產品的特性。

其實，“結果評估”和“過程評估”并不是絕對不可融合的理念。“結果”是一個過程的結果，是一個過程的終點，也是一個新的起點；“過程”則是結果的必需。圖書館評估指標體系的構建是圖書館評估的核心過程，也是圖書館評估設計的結果，將融合轉化到圖書館評估工作的落實中，真正體現圖書館評估指標設計的水平。實踐操作中，前5次評估指標體系的構建就是因為無法解決上述過程與結果的矛盾，使得指標體系展現出擴展適應性不足的缺陷，陷于面對新問題只能不斷打補丁的困境之中。只有理清過程與結果評估模式的不同，理解評估指標體系既是“結果”又是“過程”，才可能真正有機地將圖書館事業發展的過程與結果結合起來，探索出一條真正的體系化評估之路，并最終通過評估實踐真正地與圖書館工作相結合。

3.2 對于政府保障條件的評估必不可少

不論是公共文化體系化建設，還是具體如公共圖書館評估，強調政府責任的保障條件評估必不可少。基層政府提供公共信息服務是客觀必然，因為公共信息服務作為公共物品的特性決定了政府必須作為主要角色參與其提供。我國現代公共文化服務體系的建設也強調在政府主導下文化事業的社會參與，政府可以向社會力量購買公共文化服務。而這也就要求我們在圖書館評估指標體系的建設中重視科學性原則，構建的體系所轄的各大部分分級指標必須確實科學合理、可操作性強，且功能引導性強，能夠全面客觀地反映圖書館評估需求。

公共圖書館評估不是一蹴而就的，來源于英國“公民憲章”運動的社會服務承諾制、源自國家紀檢監察部門的效能監察集中、被媒體稱為“蘭州試驗”的第三方政府績效評估機制，還有我國目前效能建設試行最為成功的績效評估制度，都是可以借鑒的。評估指標體系也是在多方反饋、驗證中不斷完善，相應的反饋及激勵機制是必不可少的。我國現行分級財政下基層政府是經濟能力最弱的，卻執行著覆蓋范圍最廣、責任最重大的基層信息服務，而即使是“全覆蓋”的服務體系，也不可能實現普遍均等[12]。

在市場、成本控制成為比較和衡量政府機構績效的重要標準之后，如何更為標準化、均等化地開展公共服務成為各國政府關心的重要議題。新公共管理理論則肯定公正、公平、廉潔、民主、效率、責任在行政管理中的價值，在對政府活動的產出或效果的評估中，也認可經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）4E應該一起成為政府績效的評估標準。由此，政府績效評估的目的成為集公共責任、績效和結果評價與管理的多維系統。前5次評估指標體系的另一缺陷是對評估主體責任認定不清。如前所述，其過于強調對圖書館業務流程、相關要素的評估，使得評估主體過于集中在圖書館，而忽視了政府的公共文化服務職能及責任。第六次圖書館評估指標體系的建立因其對公共服務公益性與政府稅收投入的績效考核的特點，認識到評估主體的多樣性，才可能科學合理地確定公共圖書館指標體系。公共服務的主導——政府，掌握著人權、財權、事權，以及來自圖書館基層的一手數據資料。公共圖書館評估想要實現對事業發展的最大促進作用，對政府保障的評估必不可少。

3.3 “服務效能—業務建設—保障條件”三位一體的指標體系

圖書館評估指標體系是將對圖書館起到評價作用的諸多指標整合成為一個統一的有機體。體系構建得是否合理將直接影響評估落實過程及結果，對圖書館評估工作起到決定作用。因此，第六次評估指標體系的構建嚴格遵循科學、規范的制定原則，統觀國內外圖書館事業建設與發展趨勢，結合圖書館工作實踐，指標編制項目組充分論證后提出并組織多次研討，接受學界、業界反饋建議，最終構建起“服務效能—業務建設—保障條件”三位一體的指標體系。

“以人為本、服務讀者”是新時期公共圖書館承擔的核心職責與訴求。公共圖書館評估標準作為公共圖書館發展的主要標尺，更是要傳遞“促進基本公共文化服務標準化、均等化”“滿足人民群眾精神文化需求”的重要導向，并在這一過程中充分體現圖書館價值。如何在第六次公共圖書館評估指標體系的構架中首先反映出這一服務功能并從服務效能的角度進行評估引導成為體系構建的一大重點。業務建設是落實服務效能的渠道，保障條件是提升服務效能、支持業務建設的根基，三者有機結合，通過金字塔般穩固的內在邏輯支撐起第六次公共圖書館評估指標體系。

第六次評估指標體系的創新建設在充分利用上述國內外公共文化、公共管理評估理論與歷次圖書館評估指標體系建設經驗及后續評估分析報告的基礎上，廣泛借鑒國外公共圖書館、政府績效評估指標體系建設經驗，并參考《公共圖書館建設標準》（建標108—2008）、《公共圖書館服務規范》（GB/T28220—2011）、《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等政策文件與大量相關文獻，采用實地調研、專家論證、征求意見相結合的方式，充分考慮不同級別圖書館的發展特色，從而制定既能反映政府責任，又能切實服務社會，并能帶動公共圖書館業務提升的圖書館評估指標體系。

前5次公共圖書館評估指標體系中雖然也大量吸收國家公共文化建設政策導向，但更多是精神指引，沒有明確體現出對政府責任、圖書館職能、社會公眾服務的整體考評。一來，評估指標權重分散，聚焦不足，不易操作；二來，對更多需政府支持的基礎條件標準不夠明確，使評估工作的導向作用降低。第六次公共圖書館評估確立起“服務效能—業務建設—保障條件”的評估指標體系，充分考量讀者需求、圖書館職能、公共文化服務體系建設與評估主體，結合理論進展與最新政策發展趨勢，構建符合我國當前公共圖書館實踐的指標體系。服務效能是圖書館面向社會遞交的一份答卷，是圖書館服務輸出的顯性與隱性結果的共同展現；業務建設是中流砥柱，是對原有圖書館業務流程評估體系的整合繼承，評估公共圖書館核心業務建設與發展能力；保障條件是底層基石，落實政府作為公共文化服務供給與評估重要主體的職能與責任。

由此，第六次公共圖書館評估指標體系從服務效能、業務建設、保障條件3方面構建框架，以集中反映社會職能的尺度要求，既明確反映文化主管部門所需承擔的政府職責實現情況，又考察圖書館自身業務能力，更是通過服務效能評估保障公共文化服務的真正落實。

4 結 語

從單純考察圖書館業務流程，從中提取政府責任、社會需求，到多維度審視圖書館自身與所需基本條件，公共圖書館評估指標體系的建立是不斷完善的過程。第六次公共圖書館評估在前5次評估工作的基礎上重構評估指標體系，從體系框架、內容到信息化評估平臺的應用，都透露出科學的創新精神。同時，其在繼承既往經驗的基礎上，結合現實社會發展與圖書館發展的保障需求，強化評估體系的引導性，汲取國內外公共文化事業中評估指標體系建設的經驗和建議。在保證公共圖書館公共服務職能、圖書館學科專業性與業務實踐性的前提下積極探索，從宏觀上確保公共圖書館評估標準的引導方向，在我國公共圖書館的現實情況下探索發展。

參考文獻:

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Research on Innovation of Public Library Assessment Index System

Scientificly constructing of the assessment index system is the basis for public library assessment. The index system of previous 5 public library assessments has deficiencies in inadequate adaptability, insufficient service and unclear subject responsibility. In new enviornment of public cultural services, according to different responsibilities of the library, society and government, the sixth public library assessment creatively developed a trinity assessment index system of ''service effectivenesslibrary profession-government security'', which pays equal attention to the process and result, focuses on government security function.

Public library; Assessment criteria; Index system

G251

A

鄒金匯 女，1989年生，南開大學商學院信息資源管理系2015級博士研究生。

2016-11-03]

*本文系國家社會科學基金重大項目“促進我國基本公共文化服務標準化與均等化研究”的成果之一，項目編號：14ZDA050。

柯 平 男，1962年生，教育部長江學者特聘教授，南開大學商學院信息資源管理系教授，博士生導師，圖書情報專業學位（MLIS）中心主任，圖書情報與檔案管理一級學科博士后流動站站長。