中國鮮活農產品調控目錄制度建設的思考

孔繁濤，沈　辰，李輝尚，吳建寨

(中國農業科學院農業信息研究所/農業部農業信息服務技術重點實驗室，北京　100081)

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中國鮮活農產品調控目錄制度建設的思考

孔繁濤，沈辰，李輝尚，吳建寨

(中國農業科學院農業信息研究所/農業部農業信息服務技術重點實驗室，北京100081)

摘要：在借鑒國外鮮活農產品調控經驗和結合國內一些城市調控試點的基礎上，研究提出鮮活農產品調控目錄制度，可為完善“菜籃子”產品市場調控機制提供重要借鑒和指導。本文首先提出了鮮活農產品調控目錄制度建設的總體要求和指導思想，從目錄品種選擇、價格合理波動區間確定、政策工具設計和觸發響應機制構建等方面闡述了建設內容；從區域、警情和政策工具等角度指出制度建設細節；從認識、領導、落實、創新等方面提出工作要求；從頂層設計、投入保障、監測預警、市場建設、組織管理等方面提出制度保障，從而從整體上設計了鮮活農產品調控目錄制度的組織實施。

關鍵詞：鮮活農產品；調控目錄；合理波動區間；觸發響應機制

鮮活農產品由于易腐敗、難儲存、食鮮消費等特點，其價格波動較一般農產品更為頻繁劇烈，是農產品市場調控的難點和焦點。發達國家在對鮮活農產品進行調控時，往往選定若干重要品種劃分異常波動區間，根據市場波動不同程度制定相應政策調控市場。國內一些城市也借鑒國外經驗，開展了一系列的試點。探索建立鮮活農產品調控目錄制度，發揮市場決定性作用和更好地發揮政府作用，對于穩定農產品供需平衡、推進農產品價格改革、加快轉變政府職能具有重要意義，也是農業市場化改革的重要舉措。

1國內外鮮活農產品市場調控實踐與可行性

美國、歐盟、日本等均建立了國家或地方鮮活農產品市場調控機制，為我國提供了有益借鑒。美國早在20世紀30年代就開始對鮮活農產品進行調控，在實踐中最終選定白菜、辣椒、西紅柿、梨、杏、櫻桃等47種果蔬產品為國家調控品種。歐盟從1962年起就制定了專門針對果蔬產品滯銷的調控措施，目前形成了以菜花、西紅柿、蘋果等16種果蔬產品為調控品種，制定了以滯銷農產品不上市補償、綠色收獲與綠色不收獲、收獲損失保險等政策工具的調控制度。日本從20世紀60年代開始，先后制定《蔬菜生產銷售穩定法》和《批發市場法》，指定洋白菜、黃瓜、芋頭等14種蔬菜為國家調控目錄品種，制定了計劃性生產和銷售調整制度、蔬菜價格穩定基金制度、蔬菜應急供求管理制度、訂單蔬菜價格補貼制度等政策工具。從實踐來看，各國都取得了較好的調控效果，近年來國內一些省份也進行了有益探索，上海建立了以綠葉菜為主的調控機制，探索出綠葉菜成本價格保險、應急保障供應機制等有效措施；廣東啟動蔬菜種植保險試點工作，創建了價格調節基金和蔬菜種植自然災害保險制度。另外，我國從2009年開始，就建立了針對生豬價格波動的調控預案。國內地方或行業的調控實踐均取得了明顯效果。

近年來，我國鮮活農產品監測預警體系建設不斷完善。農業部自2002年陸續開展了糧棉油豬等18個品種的預警分析，2011年成立了市場預警專家委員會。目前，已建立了包括蔬菜、水果、牛羊肉、生豬、蛋、奶制品等各種鮮活農產品，涵蓋產量、面積、價格、成本收益等多類數據體系，為調控目錄制度實施提供了有力的數據支撐。同時，我國農業優勢區域布局規劃逐步形成，以種養大戶、農民專業合作社、龍頭企業等為代表的新型經營主體快速發展。截至2014年底，經營規模3.33hm2以上的農戶數達到341.4萬戶，其中經營規模3.33～6.67hm2、6.67hm2～13.33hm2、13.33hm2以上的農戶數分別占69.0%、21.9%、9.1%。納入統計調查的蔬菜合作社11.0萬個、生豬合作社9.9萬個、奶業合作社1.4萬個、肉牛羊合作社5.8萬個，全國農民專業合作社成員達5 593萬個(戶)，專業大戶及家庭農場成員占3.2%；全國各類農業龍頭企業近12萬家，使鮮活農產品調控目錄制度的實施具有了可能。此外，我國已基本形成了批發市場和集貿市場、傳統業態和新型業態、有形市場和無形市場相互補充的農產品流通體系，電子商務與農產品流通深度融合使我國農產品流通方式正在發生革命性變革。新型農產品流通體系的發展，鮮活農產品流通效率顯著提高，流通損耗和成本大幅降低，流通范圍極大拓展，跨區域流動更加順暢，為鮮活農產品調控、保持市場穩定運行提供了有力保障。

2鮮活農產品調控目錄制度工作的總體要求、思路和基本目標

2.1總體要求

鮮活農產品調控目錄應以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神為指導，緊緊圍繞“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”[1]要求，按照“突出重點、有保有放”原則，合理確定不同農產品價格波動調控區間[2]，以制度創新為動力，以保障鮮活農產品市場供需均衡、市場價格合理波動為主線，著力建設完善制度、機制和模式，因地制宜，協同合作，逐步構建具有中國特色的鮮活農產品調控目錄制度，加快完善我國農業現代市場體系、宏觀調控體系。

2.2總體思路

鮮活農產品調控目錄工作的總體思路應包含以下方面，一是試點先行開展、再行推廣。作為新生事物，必須先行試點，要結合各地經濟發展水平、政府財政實力和金融發育程度，選擇實施基礎較好的若干城市先期開展試點，在試點中總結經驗，歸納模式，營造環境，再逐步推廣到其它城市或地區。二是品種分步實施、自愿申請。鮮活農產品品種眾多，自然屬性、社會屬性和商品屬性各不相同，尤其是替代效應和互補效應存在明顯差異，決定了目錄品種必須要分步實施；我國幅員遼闊、各地生產消費區域特點顯著，因此在構建調控目錄制度過程中，各地要因地制宜，結合當地特色，自愿申請目錄品種。三是地區梯度推進、協同發展。從根本上講，調控目錄制度是市場作用和政府作用形成合力的制度創新，其內在要求是和區域經濟發展的梯度性、科學技術的梯度性基本保持一致，而非全面同步鋪開，要保持其差異性和漸進性。協同發展就是要做好部門協同、區域協同、上下協同，創建新型、高效的協同機制。

2.3基本目標

鮮活農產品調控目錄工作的基本目標是以鮮活農產品為對象，通過調控品種選擇、波動區間劃分、政策工具制定以及響應機制構建，爭取利用5～10年時間初步形成我國鮮活農產品調控目錄制度，并總結完善鮮活農產品調控目錄制度的方法技術體系和實踐推廣經驗，最終形成有序、系統、規范的鮮活農產品調控機制，防止“滯銷賣難”、暴漲暴跌頻繁出現，確保我國鮮活農產品供需總體均衡，實現生產由無序向有序轉變，市場由完全自發波動向重點調控轉變，充分發揮市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，有效提升政府治理能力。

3鮮活農產品調控目錄制度的內容

從國內外實踐看，鮮活農產品調控目錄制度普遍包括選擇目錄品種、確定價格合理波動區間、設計政策工具和觸發響應機制等4個方面。

3.1選擇目錄品種

目錄品種即納入調控目錄制度的鮮活農產品品種，確定適度、合理、科學的目錄品種是構建鮮活農產品調控目錄制度的基礎性工作。選擇目錄品種，原則上應滿足以下條件：消費量大，覆蓋消費群體范圍廣；供應上市較不均衡，價格易波動；品種的替代效應較弱，互補效應較強；操作簡便易行等。

3.2確定價格合理波動區間

在市場機制作用下，鮮活農產品的市場價格處于不斷波動之中，這種波動(通常用基準指標表示)可以分為正常波動和異常波動兩種。正常波動即合理波動，處于合理波動區間、無警狀態；異常波動是指超過合理波動區間，又分為小幅波動、大幅波動和巨幅波動3種類型(分含正向、負向)，對應輕警、中警和重警3種狀態的6種警情。波動區間設置應遵循科學性原則和可操作原則，并建立預警相應的基準指標。

3.3設計政策工具

當目錄品種的基準指標超過合理波動區間時，就需要運用某種政策工具或工具組合予以調控。政策工具的設計要考慮以下因素：要圍繞市場在資源配置中的決定性作用，盡量采用市場化的調控手段；應盡量采用WTO協議中的“綠箱”政策，減少或避免使用“黃箱”政策，以免造成對市場的扭曲；應遵循差異化原則，即根據市場發生的警情級別，有針對性地采取必要的調控措施，做到調控層次分明，避免政策力度過大或不足。

3.4觸發響應機制

當目錄品種的基準指標達到某一特定警限時，將自動啟動該警情狀態下對應的政策工具，即為觸發響應機制。其關鍵點是：某種警情與某種政策工具或政策工具組合的映射關系；政策工具及其組合隨著警情的變化而變化，是動態發展的；當基準指標處于有警狀態時，要強化指標監測工作，切實做到警情和政策工具的及時響應和無縫對接。

4開展鮮活農產品調控目錄工作的建議

4.1因地制宜，突出制度的區域特色

我國幅員遼闊，各地區地理、氣候等自然條件和經濟、社會等發展水平存在明顯差異，開展鮮活農產品調控目錄工作需要充分考慮各地特點，因地制宜地進行設計。

4.1.1突出抓好目錄品種的地域性在某一城市或某一區域實施鮮活農產品調控目錄制度試點工作，選擇目錄品種必須考慮地方特色、區域屬性：消費具有明顯的區域特色，且符合當地膳食習慣；生產具有地域屬性，且占據當地主導產業；調控預期適合當地經濟社會新常態。

4.1.2突出抓好警情劃分的差異性劃分基準指標無警、有警及有警的不同警情，既有客觀性，也有主觀性；既可定量劃分，也可定性劃分。從基準指標相關數據來看，既有歷史數據，也有監測數據；既有原始數據，也有衍生數據；既有結構化數據，也有半結構化數據，呈現多源異構大數據態勢，這為警情的劃分增加了難度。各地要從自身實際出發，科學劃分本區域的波動區間。

4.1.3突出抓好政策工具的區域性區域經濟社會的差異性決定了目錄制度政策工具的差異性，開展試點工作的城市或區域在確定目錄品種的基礎上，應充分考慮自身的財政投入、調控預期、生產供應、消費需求等各種因素，并且有針對性地制定某一目錄品種在不同警情下的政策工具。

4.1.4突出抓好觸發響應的針對性觸發響應機制是通過警限變動觸發政策工具來實現的，具有明顯的針對性，因此，依據各級各地政府部門的職責分工，各種政策工具通常由不同政府部門予以執行實施，其他有關部門協調配合；而不同的政策工具也是針對不同的市場主體發揮作用，如任何一種政策工具都是針對特定的生產者、流通者或消費者；同時，任何一種特定的政策工具都是針對特定的警情而發揮作用。

4.2提高認識，精心組織實施

鮮活農產品調控目錄工作是一項全新的工作，雖然一些地區積極開展了試點，積累了一定經驗，但是鮮活農產品生產、流通和消費等情況復雜，在工作中必須提高認識、加強組織、強化落實、持續創新。

4.2.1切實提高認識建立具有中國特色的鮮活農產品調控目錄制度，是推進農產品價格改革、健全社會主義市場經濟體制的根本需要，是加快轉變政府職能、提高駕馭市場經濟能力的客觀需要，是穩定農產品供需平衡、保護生產者和消費者利益的現實需要。建設該制度不僅是必要的，而且是可行的：國內外實踐提供了成熟經驗，農業信息監測預警體系提供了數據支撐，新型農業經營主體快速發展提供了實施保障，農產品流通體系提供了調控載體。

4.2.2加強組織領導開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作是落實黨中央國務院一系列重大方針的重要舉措，各地各級要進一步提高認識，列入重要議事日程，常抓不懈，切實抓緊抓好。要將試點工作列入“菜籃子”食品管理部際(廳際、局際)聯席會議制度作為重要內容之一，明確責任分工，做到各司其職、各負其責；要將試點工作的開展情況納入“菜籃子”市長負責制考核機制的考核范圍，對考核結果優秀的予以表彰，對結果較差的予以通報并責令整改。

4.2.3強化工作落實開展鮮活農產品調控目錄制度試點工作的城市或地區，在目錄品種上，要從蔬菜、水果、生豬、肉羊、奶制品5大類鮮活農產品中進行選擇；在政策工具上，要從保險防范類、基金保障類、市場穩定類、消費支持類、應急調節類等5大類中進行設計；在工作程序上，本著自愿申報的原則，要先向農業部提出申請，經部際聯席會議審核通過后，再行試點；申請的內容、格式等相關要求，另行制定。

4.2.4推動持續創新試點工作是我國鮮活農產品市場調控制度的創新性嘗試，是一項全新的工作，需要不斷探索、總結、提高。迫切需要制定相關法律法規，提供法律保障；迫切需要完善信息采集體系，進一步強化生產、價格、消費、成本、貿易、庫存等數據監測，為基準指標監測提供支撐；迫切需要創新政策工具設計，鼓勵商業資本投入，提升生產經營主體的抗風險能力。

4.3統籌協調，強化保障措施

鮮活農產品調控目錄工作繁瑣復雜，涉及多個部門、多個層級、多個區域，必須加強組織、協調、溝通，做到信息互通、管理精細，有力保障鮮活農產品調控目錄工作開展。

4.3.1強化頂層設計，加強部門協同鮮活農產品調控目錄制度試點工作是新一輪“菜籃子”工程建設的全新發展，是新時期“菜籃子”市長負責制在工作方向、管理思想、方法手段方面的重要發展，要充分利用“菜籃子”市長負責制的現有工作機制。依托由農業部牽頭，發展改革委、財政部、國土資源部等13個部委“菜籃子”食品管理部際聯席會議制度，加強試點指導，做好審核備案，及時協調有關工作和開展工作考核。地方有關部門要建立健全相應的協調機構，加強中央與地方之間、地方部門之間的溝通協作，扎實推動試點工作展開。

4.3.2加大投入力度，豐富調控手段鼓勵試點地區政府加強對鮮活農產品調控目錄制度試點工作的資金扶持力度，同時，探索建立“政府引導、市場運作、社會參與”的多元化投融資機制，推動社會資本與鮮活農產品調控目錄制度試點工作的深度融合。豐富調控手段，探索建立目錄品種的政策保險制度、穩定基金制度、收儲投放制度、食品營養計劃、特定人群消費補貼等制度。

4.3.3強化監測預警，做好信息服務建立健全針對鮮活農產品調控目錄制度的監測預警體系[3]，將其納入全球農業數據調查分析系統，要覆蓋生產、流通、加工、消費等全產業鏈條，確定監測指標、監測頻率、監測手段、監測方法等數據標準，鼓勵試點地區采取多種方法科學研判基準指標波動的合理區間、警情狀態、觸發響應機制及其政策工具組合；面向生產者、流通者和消費者的不同需求，拓展信息發布渠道，建立標準化、個性化和智慧化的信息服務模式。

4.3.4完善物流體系，提高流通效率逐步建立完善田頭、區域、全國三級批發市場體系[4，5]，實現生產消費的有效對接，降低流通的交易成本。加快實施中央廚房示范工程，整合現有的小微流通體系，建設原料生產基地、區域配送中心，打造鮮活農產品大流通的基礎平臺。建立完善鮮活農產品產銷信息平臺，實現產銷有效銜接。加快構建目錄品種的車貨配備系統，使車有其貨、貨配其車，車與貨配套優化。創新農業農村電子商務運營模式，構建農村物流新業態。規范執行鮮活農產品“綠色通道”政策，并適時擴大品種范圍。

4.3.5促進規模生產，建立檔案制度適度規模生產經營是建立調控目錄制度的基礎和前提。當前，要認真做好農村土地的確權登記頒證工作，引導農村土地經營權規范有序流轉，大力培育和發展新型經營主體，通過多種形式形成種植業的適度規模。要加快推動畜禽、水產的區域化布局、規模化生產，提升養殖業產品的規模效益。要建立生產基地的檔案制度，建立生產主體、扶持對象登記、備案及管理考核制度，嚴格調控對象主體的權利與責任。◇

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2013-11/15/c_118164235.htm

[2]關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2014-01/19/content_2570454.htm

[3]孔繁濤，王東杰，吳建寨，張超.建立健全鮮活小宗農產品市場監測和調控機制的思考——基于山東省大蔥、生姜的調查[J].中國食物與營養，2013，19(7): 43-47.

[4]張興旺.我國農產品市場調控亟待深化認識和創新方法[N].農民日報，2013-05-28 .

[5]錢克明.我國主要農產品供求形勢與市場調控的對策建議[J].農業經濟問題，2012，1：11-14.

(責任編輯李婷婷)

基金項目：北京市自然科學基金項目“基于多源數據融合的北京市豬肉市場監測預警研究”(項目編號：9153023)。

作者簡介：孔繁濤(1968—)，男，博士，副研究員，研究方向：農業監測預警、農業信息分析。

通訊作者：吳建寨(1979—)，男，博士，副研究員，研究方向：農業經濟理論與政策、農業資源區劃。

Building of Fresh Agricultural Products’ Regulation Catalog System in China

KONG Fan-tao，SHEN Chen，LI Hui-shang，WU Jian-zhai

(Agricultural Information Institute，CAAS/Key Laboratory of Agri-information Service Technology，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

Abstract：In reference of fresh agricultural products’ regulation experiences in foreign countries and domestic cities，this paper put forward fresh agricultural products’ regulation catalog system in order to improve the “vegetable basket” product market regulation mechanisms.This paper pointed out the general requirements and guiding ideology of fresh agricultural products’ regulation catalog system，elaborated the construction content including choosing the interval variety，determining reasonable price fluctuations，designing policy tools and construction of trigger and response mechanism，pointed out some details of the system from the prospects of regional difference，early warning level and policy tools，proposed work requirement from the prospects of cognizing，leadership，implementation and innovation，put forward the work ensurence from prospects of top-level design，investment，monitoring and early warning，market construction，and organizing and management.On the whole，the organization and implementation of the fresh agricultural products regulation and catalog system was designed.

Keywords：fresh agricultural product；regulation catalog system；reasonable fluctuation range；trigger and response mechanism