黑龍江坡耕地水土流失綜合治理工程建設實踐與發展建議

高 峰，詹 敏

(黑龍江省水土保持科學研究院，黑龍江 哈爾濱 150007)

?

黑龍江坡耕地水土流失綜合治理工程建設實踐與發展建議

高 峰，詹 敏

(黑龍江省水土保持科學研究院，黑龍江 哈爾濱 150007)

水土保持；坡耕地治理；建設成效；發展建議；黑龍江省

黑龍江省坡耕地水土流失綜合治理工程，在省委、省政府的高度重視下，主管部門立足規劃搶抓前期工作，嚴格工程建設管理，強化建設進度督導，克服占地、串地難題，總結推廣成功經驗，取得了項目區水土流失減緩、蓄水保土能力增強、糧食生產能力提高、農民增收致富等良好效果。為解決工程建設過程中存在的占地補償難度大、定額標準過低、地方配套資金落實難等問題，建議建立健全坡耕地工程占地、串地補償機制，盡快調整水土保持概算定額，加大中央投資力度并進一步降低或者取消地方配套資金。

1 基本情況

黑龍江省坡度≥3°的坡耕地面積有1.12萬km2，占耕地總面積的7.06%，其中：3°～8°坡耕地面積0.88萬km2，占比78.57%； 8°～15°坡耕地面積0.22萬km2，占比19.64%；≥15°坡耕地面積0.02萬km2，占比1.79%。坡耕地主要分布在大小興安嶺、張廣才嶺和老爺嶺及其山麓向平原過渡區域，主要集中在牡丹江、哈爾濱、雞西、黑河、雙鴨山、佳木斯和齊齊哈爾等地市。2010年，國家發改委和水利部聯合啟動了東北黑土區坡耕地水土流失綜合治理試點工程(以下簡稱“坡耕地工程”)，從此黑龍江省坡耕地水土流失治理工作得以加快推進。截至2016年，黑龍江省已安排了7個縣市的25個坡耕地工程項目，計劃實施坡改梯面積22 307 hm2，累計下達投資4.29億元，其中中央投資2.80億元、地方配套1.49億元。目前已實施坡耕地工程22個，完成坡改梯面積19 430 hm2，完成投資3.61億元，其中中央投資2.30億元、地方配套1.31億元。工程實施后，項目區生態、經濟和社會效益顯著。一是項目區及周邊水土流失減緩效果明顯。坡改梯后耕地的蓄水保土能力顯著增強，年均減少土壤流失量101.60萬t，年均增加水源涵蓄能力4 970.70萬m3。二是土地生產能力增強，糧食增產效果明顯。項目區年均增加糧食生產能力5.82萬kg。三是增加農民收入，促進農民脫貧致富。項目區年均增加經濟收入6 589.03萬元，有10.36萬人直接受益。四是可促進經濟社會和諧發展和生態文明建設。形成千畝(15畝=1 hm2)以上治理片22片、萬畝以上治理片5片，帶動特色產業發展面積255 hm2。

2 主要做法和經驗

2.1 強化領導，全力推進工程建設

黑龍江省委、省政府高度重視坡耕地工程建設，多次召開專門會議、協調會議，安排部署工作。

省政府把工程建設列入各級政府領導干部考核內容，建立工程建設獎罰機制，層層傳導壓力，每月召開一次全省工程建設工作視頻會議加以推進。省水利廳要求各項目縣全面落實工程進度旬報制度，積極籌措資金，加快工程建設進度，并要求項目縣市簽訂保證完成任務的承諾書。同時，省水利廳加大項目督導檢查力度，實現了工程檢查全覆蓋，將開工率、投資計劃執行等情況作為督查工作重點，對開工率低、剩余投資多的項目縣進行重點督導、專項督導和約談，對制約工程進度和質量的關鍵問題掛牌督辦、重點查辦。此外，各項目縣市積極響應省委、省政府號召，強化了對工程建設的組織和領導，如綏棱縣、拜泉縣和穆棱市等項目縣市成立了縣市長為組長，發改、水務、財政、審計、國土、林業、畜牧、農機等部門主要領導為成員的工程建設領導小組，強化了對項目區工程建設的組織、管理和技術指導，做到了目標、任務、資金、責任、技術五到位，確保了工程的順利實施，并將工程建設納入政府目標考核管理。

2.2 嚴格管理，確保工程順利實施

2013年，省水利廳會同省發改委編制了《黑龍江省坡耕地水土流失綜合治理工程專項建設方案》(2013—2016年)，據此督導項目縣市做好項目前期工作，提前做好項目區選取和實施方案編制工作。簡政放權后，坡耕地工程的審批權限下放至項目縣市，省水利廳會同省發改委督導項目縣市提早對實施方案審查、審批，待投資計劃下達后及時組織施工招標和開工建設工作。項目縣市嚴格落實項目法人責任制、合同管理制、招投標制、工程監理制和目標考核責任制，做到了權責清晰，任務明確。拜泉縣將任務指標層層分解，實行了縣包鄉、鄉包村、村包地塊的目標考核責任制。綏棱縣和湯原縣在落實工程監理制的同時，引入群眾監督機制，對工程施工質量和進度進行全程監督。穆棱市探索減地增收渠道，以“三保”(保家園、保農田、保基礎設施)為目的、以治理“四邊”(鐵路邊、公路邊、村屯邊、河流邊)為重點，在春秋兩季組織開展了市直單位水保大會戰。

2.3 加強管護，確保長久效益發揮

以坡耕地工程建設為紐帶，加大水土保持國策宣傳力度，加強管護體系和管護隊伍建設是取得管護成效的根本保障。穆棱市成立了市、鄉鎮、村三級管護隊伍，實行了市、鄉鎮、村、承包戶“四級聯管”責任制，并先后出臺了《加快水土流失治理的通告》《加強生態建設的命令》《加強生態管護的通知》和《農業生態建設監督管護辦法》等一系列規范性文件。拜泉縣對村委會進行了治理成果產權確認，在進行固定資產移交的同時，將工程產權和管護權一并移交給工程所在的鄉鎮政府和村委會，鄉鎮政府負責監督管理，村委會負責工程運行期間的維修和管護，確保工程正常運行。綏棱縣和湯原縣坡改梯后積極發展水田，極大地調動了當地農民的積極性，項目完工后移交當年就協助農民調配水源灌溉地塊，待耕作步入正軌后，將后期灌溉管護移交當地灌溉站，有效地保障了工程的后續管護和效益發揮。

2.4 因地制宜，破解占地、串地難題

占地、串地和出工問題一直是坡耕地工程建設的瓶頸，破解這些難題是保證工程順利實施的關鍵。各項目縣市因地制宜，實事求是，探索出了很多行之有效的方法。在占地、串地問題上，采取了機動地調串、重新丈量土地、給予一定補償、發展埂帶經濟、干部帶頭等辦法，收到了很好的效果。穆棱市通過制定《穆棱市農村“一事一議”籌資籌勞管理暫行辦法》，組織引導村委會以“一事一議”和村規民約方式較好地解決了工程用地問題，一般是村兩委通過召開村民小組長會議、全村黨員大會和村民代表大會統一思想認識，之后再召開村民大會順利解決工程用地問題。拜泉縣通過村預留的農田基本建設用地調換、發動農民投工投勞集中治理等途徑，不僅破解了工程占地、串地難題，而且解決了農民出工難題。綏棱縣和湯原縣，根據當地實際和農民意愿，坡改梯后實施旱改水，具體做法是結合項目規劃縣里先出資進行輸變電、灌溉泵站、灌渠等配套設施建設，統一實施坡改梯后再由大戶承包，既解決了串地、占地問題，也獲得了當地農民的支持。

3 存在問題和發展建議

(1)占地補償機制尚不完善，有待建立健全。土地是農民賴以生存的基礎，坡耕地工程的實施在整合地塊、筑埂改梯時，須占地、串地，勢必給農民造成損失。目前，坡耕地工程尚無占地補償機制和相關政策，一定程度上忽視了農民的既有經濟利益，無法對其因工程實施而減損的耕地進行補償。建議建立健全坡耕地工程占地、串地補償機制，使項目縣市在實施工程時能夠有章可循，保障項目順利實施。

(2)水土保持定額標準過低，急需調整。現行水土保持工程概算定額已無法適應人工和材料價格上漲過快的形勢，以定額中人工單價為例，黑龍江省已調整人工價格至45.68元/工日，但仍不足施工實際所需的1/3。在預算造價遠低于實際造價的情況下，要保障治理任務的完成，實施難度很大。建議適時修改調整水土保持工程概算定額，以滿足水土保持生態建設需求。

(3)配套資金落實困難，仍需加大扶持。黑龍江省實施坡耕地工程的7個項目縣市中貧困縣就有4個(國家級3個、省級1個)，坡耕地工程中央和地方配套資金比例2010—2014年實行6∶4，2015—2016年調整執行8∶2，即便如此，因地方財力有限，實際上工程配套資金落實難度也相當大。近年來，盡管項目縣市通過發行債券或銀行貸款方式落實了工程配套資金，但無法保證及時還貸，進而直接影響了后續水土保持生態建設工程的開展和實施。坡耕地工程建設公益性強，建議加大中央投資力度，進一步降低或者取消地方配套資金。

(責任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2016)11-0047-02

高峰(1962—)，男，黑龍江賓縣人，教授級高級工程師，學士，長期從事水土保持管理工作。

2016-09-05