水利行業市場“引資”活力探討

徐鴻燕

（內蒙古自治區水利水電勘測設計院，010020，呼和浩特）

水利行業市場“引資”活力探討

徐鴻燕

（內蒙古自治區水利水電勘測設計院，010020，呼和浩特）

水利企業；PPP；水資源；價格；市場

國家大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，積極推進市場在資源配置中發揮決定性作用，作為具有顯著公益性的水利行業如何加大社會吸引資本力度，激發市場活力，需要不斷創新水利工程投資和運營模式，加大政策研究力度，勇于創新。

一、激發市場活力“引資”對水利發展意義重大

水利行業資本市場發展環境直接關系水利基礎設施投融資形勢，直接關系社會投資熱情，直接影響全社會水利基礎設施建設進度。長期以來我國水利投資以政府投資為主，未充分發揮社會資本作用。PPP模式是促進政府職能轉變、創新政府投融資渠道、優化社會資源配置及轉移政府部分風險的有效工具，水利行業引入PPP模式能夠充分發揮水利工程供水、發電、養殖、旅游、航運等效益，使政府投資產生杠桿效應，有利于實現財政投入效果最大化。引入社會投資使水利建設項目在資本、技術、設計、施工、運營維護各環節引入新的管理理念有利于水利行業改革發展。

二、目前水利行業社會“引資”存在的主要問題

1.社會投資對水利建設項目積極性不高

水利建設項目因水文、地質、防汛、征地移民等相關不可預見因素較多，導致設計、建設和運營管理均存在一定的風險，并具有顯著的公益性。因此，水利建設項目建設和投資回報周期長、不可預見因素多、財務分析結果難以滿足投資要求，水利建設項目難以按照常規市場投資項目進行管理，社會資本投資水利建設項目積極性不高，導致水利建設項目吸引社會投資一直難以取得較大進展。例如，個別水利建設項目移民投資占項目總投資的90%以上，加上移民工作難度大，導致項目風險增大。

2.水利建設項目長期以政府投資為主，建管模式亟須改革創新

水利建設項目長期以來以政府投資為主，相關建設管理模式基本靠政府驅動，建設管理理念創新步伐緩慢，未形成一整套能夠與社會主義市場經濟對接的制度體系。水利建設項目亟須厘清資本、技術、設計、施工、運營維護各環節各方面權、責、利，從而確保財政投入效果實現最大化，推進水利建管模式創新發展步伐。

3.水利企業亟須完善現代化制度

水利企業長期以來以國有為主，大部分經濟實力不強，由于長期在政府嚴格監管下運營，未主動完善現代化管理制度，沒有做大做強的動力和思路，對水利資源開發不足，水資源利用效率低，缺乏長遠發展規劃。當前大部分水利企業獲取資金渠道單一，投入與產出不平衡導致企業很難進行良性發展，而水利企業發展遲緩也對經濟社會發展造成了一定影響，也影響了水利建設市場的活力。

4.水價、電價等政策不能適應改革發展需要

當前仍然存在各用水環節水價不合理、水利工程旅游開發力度不夠、水力發電定價機制不靈活等問題，水利建設項目收益無法反映水資源的實際價值，導致水利建設項目投入產出嚴重不平衡，影響了社會資本投入水利建設項目的積極性。

三、吸引社會資本激發市場活力的政策環境

當前,國家大力提倡PPP模式。根據財政部PPP綜合信息平臺的數據，目前我國PPP入庫項目總量已達到1萬余個，總投資額已達到12萬億元以上，落地項目已有600多個。在水利工程領域，國家出臺了一系列相關改革政策，各地政府也逐漸采用PPP模式引進社會資本來投資建設運營相關水利項目，吸引社會資本的政策環境不斷完善。

1.國家大力提倡PPP模式

2014年以來，國家發展改革委、財政部等部門先后印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號）、《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資 〔2014〕2724號）、《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》（國家發展改革委財政部等部門第25號令）等一系列政策。2016年，國家發展改革委又印發了 《關于切實做好傳統基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》（發改投資〔2016〕1744號），明確要求各地發展改革部門會同有關行業主管部門，切實做好能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業以及重大市政工程等基礎設施領域PPP推進工作，并作出了具體工作部署，為水利基礎設施領域進一步加快實施PPP創造了良好政策環境。

2.水利相關領域推進PPP模式

水利行業選擇部分重大水利工程作為PPP項目進行試點，大力支持水利工程項目引入PPP模式。與水利密切相關的海綿城市項目，國務院辦公廳《關于推進海綿城市建設的指導意見》也明確提出要積極推廣PPP、特許經營等模式，吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

3.出臺了一系列優惠金融政策

2014年,國務院要求農業發展銀行加大對農業基礎設施、重大水利工程的支持力度，農業發展銀行專門推出了專項過橋貸款優惠政策，為開展水利建設提供過渡性資金安排。實踐證明，過橋貸款起到了支持水利建設的作用，僅黑龍江省2015年42個節水增糧項目縣使用過橋貸款足額落實縣級配套資金達1.2億元。

4.國家積極推進水價改革

《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發〔2016〕18號）明確指出“加快推進基礎設施和公共事業等領域價格改革，完善市場決定價格機制”。針對農業水價形成機制不健全、價格水平總體偏低、不能有效反映水資源稀缺程度和生態成本的問題，2016年，國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》，計劃用10年左右時間，建立健全合理反映供水成本和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制。

四、對策措施及經驗做法

①合理劃分水利基礎設施的公益性和經營性功能，加大力度吸引社會資本投資水利建設項目。水利項目具有顯著公益性，但其發電、供水、旅游、養殖、航運等功能屬于經營性資源，因此，要充分利用經營性資源加大政府和社會資本合作力度。社會資本投入需要進行財務分析，政府必須保證項目投資具有合理回報才能吸引社會投資。因此，對于社會資本很難控制的征地移民、防洪投入等內容，政府要作出一定承諾，投入一定經費，打消社會投資的顧慮。

②以大型水利項目為突破口探索政府和社會資本合作。大型水利項目社會效益明顯，國家和地方政府均比較重視，財政資金投入和經濟收益均有一定的保障，適合先行開展PPP模式。由于大型水利項目投資大，可積極探索聯合體投標的方式。例如，湖南省莽山水庫是水利PPP項目第一批試點項目，已全面進入建設階段，莽山水庫工程實行了“分段式”建設經營模式、“保底式”的收益保障機制、“綜合式”的建設管理體系和“聯合式”的監管協調機制，對全國大型水利項目實施PPP積累了經驗。針對散、小項目，應積極進行整合實施PPP模式。例如，可將城區河道治理項目打捆實施PPP。海綿城市項目也采取了項目整合思路。

③加強PPP模式研究，創新PPP的具體方式。目前PPP的具體模式很多，水利行業由于剛剛起步，多采用傳統的BOT等模式。下一步水利行業應加強PPP模式研究，最大限度挖掘PPP項目商業價值。例如，地鐵領域的BDOT操作模式以及園區開發領域的“園區+地產”聯動開發模式都值得水利行業研究并借鑒。

④加大政府政策的支持力度，完善相關價格機制。當前，我國加快推進水利基礎設施建設，在金融、土地、政府投入等方面均予以重點支持，應延續加大力度支持水利發展，保持水利經濟的良好發展勢頭。我國水資源相關的源水價格、工農業和居民用水價格、水電價格等長期以來不能反映水資源的稀缺性和開發利用成本，有的甚至征收也存在難度，影響了水利市場的發展。科學的價格機制是保障PPP項目落地的關鍵因素之一，應繼續完善相關價格機制，合理確定相關的水價、電價等價格，破解投入和產出不平衡的問題，建立使用者付費和財政補貼的合理投資回報機制。

⑤加強水利經營管理人才隊伍建設。水利行業發展離不開科學合理的經營管理，水利部門應不斷引進具有先進經營管理理念的人才，重視經營管理人才培養，定期對經管人員進行培訓，學習先進管理理念和知識。

⑥深入挖掘水利建設項目的盈利項目。水利企業經費不足、資金來源單一是當前很多水利建設項目經營管理企業的主要問題。因此，要不斷加強水力資源市場的開發力度，充分發揮自身的資源和優勢，讓其轉化為資金來源，以為水利經濟發展提供充足的經費。例如，鼓勵具備條件的水庫自行開發或引入其他資本聯合開發旅游項目、養殖項目、教育培訓基地等，增加水利建設項目盈利點。

⑦不斷創新和完善水利工程建管和監管模式。大中型水利工程建設運營管理體制經過多年改革已比較完善，小型民生水利工程點多、面廣、量大，管理運營形式多樣。搞活小型水利工程經營權，能夠通過市場定價、市場經營解決管護經費的，可大膽放開經營；公益性強的，可建立健全財政補貼機制。通過積極創新建設市場監管模式，給水利建設市場主體松綁，樹立市場主體在市場中的行為主體地位、責任主體地位和權益主體地位，充分發揮其主觀能動性。

[1]唐川.PPP，打開建企發展新局面[J].中國勘察設計,2016（9）.

[2]趙翔，王新.勘察設計企業轉型的PPP路徑[J].中國勘察設計，2016（9）.

責任編輯 楊 軼

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1000-1123（2016）22-0011-02

2016-10-11

徐鴻燕，高級經濟師。