水利工程的總承包之路探析

吳福清

（安徽省水利水電勘測設計院，230088，合肥）

水利工程的總承包之路探析

吳福清

（安徽省水利水電勘測設計院，230088，合肥）

水利；勘察設計；建設項目；工程總承包

2016年6月，住房和城鄉建設部印發了《關于進一步推進工程總承包發展的若干意見》（以下簡稱 《若干意見》），對于勘察設計企業進一步發揮技術優勢、延伸產業鏈、轉型升級、服務好“一帶一路”戰略具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。筆者就此問題進行探討分析,以期水利工程總承包工作借此機會得到較快發展。

一、《若干意見》的主要內容

1.優先采用工程總承包模式

進一步明確了工程總承包的概念，即工程總承包是指從事工程總承包的企業按照與建設單位簽訂的合同，對工程項目的設計、采購和施工等實行全過程的承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的承包方式。工程總承包一般采用設計—采購—施工總承包或者設計—施工總承包模式。強調建設單位應本著質量可靠、效率優先的原則，優先采用工程總承包模式。政府投資項目和裝配式建筑應當積極采用工程總承包模式。

2.工程總承包項目的發包管理

建設單位可以依法采用招標或直接發包的方式選擇工程總承包企業，可以采用綜合評估法評標，采用總價合同或成本加酬金合同，在完成可研、方案設計或初步設計完成后發包。

3.工程總承包項目的承包管理

工程總承包企業應當具有與工程規模相適應的工程設計資質或者施工資質，相應的財務、風險承擔能力，同時具有相應的組織機構、項目管理體系、項目管理專業人員和工程業績。工程總承包項目經理應當取得工程建設類注冊執業資格或高級專業技術職稱，擔任過總承包項目經理、設計項目負責人或施工項目經理，熟悉工程建設相關法律法規和標準，同時具備相應工程業績。工程總承包企業可以在其資質許可范圍內自行實施設計和施工，也可以按合同約定或者經建設單位同意，直接將工程項目的設計或者施工擇優分包給具有相應資質的企業，嚴禁轉包和違法分包。

4.工程總承包項目的監督管理

工程總承包企業按照合同約定向建設單位出具履約擔保，建設單位向工程總承包企業出具支付擔保。按照法規規定進行施工圖設計文件審查的工程總承包項目，可以根據實際情況按照單體工程進行施工圖設計文件審查。住房和城鄉建設主管部門可以根據工程總承包合同及分包合同確定的設計、施工企業，依法辦理建設工程質量、安全監督和施工許可等相關手續。承擔項目施工的企業應取得安全生產許可證。工程總承包企業對項目的質量、安全全面負責，應當組織分包企業配合建設單位完成工程竣工驗收，簽署工程質量保修書。

二、水利工程總承包面臨的問題

1.對工程總承包的地位和作用的認識有待提高

由于我國的工程建設監管體制的特殊性，行業管理的特色非常明顯，工程總承包在不同的行業差距很大，工程總承包還沒有在法律法規層面正式進入工程建設管理體系。

2.《若干意見》的執行力不強

《若干意見》的內容多是建議性的，約束性較弱，采用了“可以”的語氣，不具強制性。

3.支付擔保的可操作性需要深入探討

水利工程主要是政府財政投資項目，列入政府預算項目是否需要支付擔保?如何實現支付擔保?相應的是否可以取消履約擔保或降低擔保金額?履約擔保和支付擔保是否可以一律采用保函形式?這些問題需要進行深入探討。

4.水利勘察設計單位的供給側改革不到位

一是水利勘察設計任務較為飽滿，人力資源受到限制；二是大部分水利勘察設計單位屬事業性質或國有企業性質，員工收入受到限制；三是大部分水利勘察設計單位的機構設置、人才素質、管理制度等難以適應工程總承包的需要。

5.風險分擔機制不合理

由于水利工程普遍存在投資大、工期長、技術條件復雜、風險難以把握等特點，工程總承包項目的風險分擔機制非常重要。從現行的工程建設體制看，初步設計概算是項目投資執行的依據，因此，初步設計完成后開展工程總承包招標較為合適。但是，如果初步設計單位不能中標，那就意味著初步設計單位損失巨大。如果從可研后開展工程總承包，由于勘察設計深度限制，風險把握不足，設計方案、工期、造價等存在很大的不確定性，會給后期工程總承包的實施帶來較大影響。

三、對策建議

1.提高認識，完善法制建設

工程總承包是國際通行的建設項目組織實施方式。大力推進工程總承包，有利于提高項目可研和初步設計深度，實現設計、采購、施工等各階段工作的深度融合，提高工程建設水平；有利于發揮工程總承包企業的技術和管理優勢，促進企業做優做強，推動產業轉型升級，更好服務于“走出去”戰略。加快法制建設，要像推行項目法人責任制、招標承包制和建設監理制（簡稱“三制”）那樣，推行建設項目工程總承包制，切實把工程總承包落到實處。同時，也要考慮項目特點，對于點多、面廣、線長，投資規模巨大，涉及行業較多的項目，要慎重選擇采用。

2.加強協調，完善擔保體制

支付擔保在我國工程建設領域是第一次提出，是很大的進步。作為通行的國際慣例，支付擔保要落地需要政府主管部門進一步協調相關政策，特別是在當前買方市場的環境下，應在相關招標投標等監管法規方面加以貫徹。但是，對于政府列入預算的投資項目，可以變通處理，因為列入預算本身就是一種擔保。同時，隨著社會誠信體系的不斷完善，為降低擔保成本，應該采用銀行保函形式，而不用現金擔保。

3.加快改革，完善機制建設

我們應該利用現在的有利條件，搶抓機遇，加快人才培養，開展技術、管理能力儲備，為轉型升級做好準備。及時調整和完善企業組織結構、專業設置和人員結構，形成集設計、采購和施工等各階段項目管理于一體，技術與管理密切結合，具有工程總承包能力的組織體系。

要高度重視項目經理和從事項目控制、設計管理、采購管理、施工管理、合同管理、質量安全管理和風險管理等方面人才的培養，建立工程總承包人才支撐體系。

要不斷完善包括技術標準、管理標準，質量、職業健康安全和環境管理體系等工程總承包項目管理體系；加強對分包企業的跟蹤、評估和管理，充分利用市場優質資源；積極利用大數據和“互聯網+”技術，建立與工程總承包管理相適應的信息網絡平臺，完善相關數據庫，提高數據統計、分析和管控水平，建立健全適應工程總承包需要的智能化信息管理體系。

4.加強監管，合理分擔風險

盡管目前取消了勘測設計收費標準，但在實際操作中原收費標準仍是有關概（估）算、限制價等編制的依據，以及投標報價的參考。由于原水利工程勘測設計收費標準在階段劃分比例方面的不合理，造成在可研和初設階段（簡稱前期工作）的收費比例與實際工作量不相匹配，而且水利工程前期工作內容繁雜，技術難度大，時間緊，費用難以落實。因此，水利工程勘測設計單位對前期工作不感興趣，希望能夠承擔后期招標和施工圖階段的勘測設計工作。在實際工作中，往往是通過招標和施工圖階段的勘測設計收費補充前期工作收費的不足。所以，主管部門應加強測算和評估，及時調整不同設計階段的收費比例，適當調增前期工作的收費比例，合理分擔收費風險，保障水利工程總承包順利推進。

四、結 語

工程總承包在化工、水電、冶金等行業已經取得了很好的業績，對推動工程總承包起到了很好的示范和引領作用，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。水利行業的少數勘察設計單位也進行了有益的探索。因此，從水利行業的自身發展需求看，應該在總結經驗教訓的基礎上，加快改革步伐，加強頂層設計，加強與發展改革、財政、審計和稅務部門的政策協調，使工程總承包在水利行業結出更加豐碩的果實。

[1]住房和城鄉建設部.住房城鄉建設部關于進一步推進工程總承包發展的若干意見 （建市﹝2016﹞93號）[R]. 2016.

[2]水利部水利工程建設稽查辦公室.水利基本建設管理法規匯編[M].北京:中國計劃出版社，2002.

[3]水利部建設與管理司.最新水利工程建設項目招標投標文件匯編[M].北京：中國水利水電出版社，2005.

[4]國家發展計劃委員會，建設部.工程勘察設計收費標準 （2002年修訂本）[M].北京：中國物價出版社，2002.

責任編輯 楊 軼

TV512

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1000-1123（2016）22-0021-02

2016-06-14

吳福清，副總經濟師，高級工程師。