水利工程項目法人職業化探索

孫正東，楊紹軍，蔣曉燕

（1.浙江省水利水電技術咨詢中心，310020，杭州；2.浙江省安吉縣水利局，313300，安吉）

水利工程項目法人職業化探索

孫正東1，楊紹軍2，蔣曉燕2

（1.浙江省水利水電技術咨詢中心，310020，杭州；2.浙江省安吉縣水利局，313300，安吉）

公益性水利項目；項目法人責任制；項目法人

如何保證項目建設好、管理好，及早發揮水利工程的效益，成為當前水利建設管理的當務之急。項目法人責任制是項目建設管理“四制”的靈魂，開展項目法人有關探索具有十分重要的現實意義。

一、典型案例

1.項目A

項目A為中小河流治理專項項目，2013年8月，該項目初步設計獲得批復，概算總投資2 772萬元，施工總工期12個月。2013年，A縣成立該工程建設領導小組，明確該工程建設管理由A公司和項目所在地鄉鎮人民政府共同承擔，項目資金由A公司負責管理，鄉鎮人民政府承擔政策處理及工程建設管理。

2.項目B

項目B為基建項目，2014年 12月該工程初步設計獲得批復，總投資18.56億元，總工期3年。該工程項目法人為A公司。2013年1月，A縣成立了該工程建設指揮部，下設辦公室，負責總體協調工程建設。政策處理按照屬地負責的原則，以各鄉鎮為主，指揮部負責協調政策處理工作，工程建設管理由指揮部辦公室承擔。

3.項目C

項目C為面上項目，該項目分3年（2015—2017年）建設。2015年 8月，該項目2015年度建設方案獲得批復，2015年度總投資 2 882萬元。2015年7月，A縣成立了項目建設領導小組，領導小組下設辦公室。領導小組辦公室負責組織落實設計以及設計方案報批工作。項目所在鄉鎮負責按照批復以及設計圖紙組織施工、監理招標、項目政策處理以及工程建設現場管理。

4.存在的問題

（1）責任容易錯位

水利項目建設周期長、戰線長、涉及面廣，政策處理難度大。現有規章制度側重于建設管理，對政策處理責任方缺少剛性約束。如果沒有政府層面的協調，項目要落地是不可能的。因此，在報批階段會明確項目法人以適應報批要求。在項目的實施過程中，仍然會以政府名義組建項目建設的協調領導機構，代替履行項目建設的管理職責。

在現行操作模式下，建設單位實際上演變成一個臨時的代理執行機構。建設單位只對工程建設階段負責，完成建設任務是其最大甚至是唯一的任務和目標，容易造成政企不分和責任主體不明的問題。比較典型的就是質量與安全監督、建設主體與監管主體同體。

（2）管理有待規范

項目法人作為工程建設管理的核心，協調、控制、駕馭其他參建各方和諸多建設管理資源，直接影響到工程建設的推進和工程建設的水平。現行管理模式下，建設管理人員多數從水行政主管部門以及下屬水管單位等單位抽調。近年，隨著基層水利設計單位、施工單位的改制，原有體制內的技術人員轉向體制外，造成體制內技術人才不足。

政府投資的項目，由于政策法規多、程序嚴格，對管理人員的專業性、政策性要求很高，而組建新的機構受到用人制度的制約，難以吸引高素質的人才。工程建設管理中發生的問題，許多是因為建設管理人員不熟悉建設程序、不了解法規規章、不掌握技術規范造成的。

（3）激勵不足，監管與被監管之間存在不協調

近年，國家出臺了一系列政策，如《關于建設項目實行業主責任制的暫行規定》《印發關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見的實施意見的通知》《基本建設財務管理規定》《關于加強中小型公益性水利工程建設項目法人管理的指導意見》等。綜合分析已頒布的文件，盡管對工程節余資金的使用做了規定，但尚未形成有效的激勵措施；對獎勵的條件界定非常模糊，文件執行缺少可操作性。

水利項目具有強烈的目標性和約束條件，項目法人普遍沒有資本金，建設資金基本來源于各級財政資金。因此，任何一分錢，對于財政資金有監管權限的部門都可以履行監管職責。監管工作本身是監管部門的職責所在，但存在的問題是：工程建設采用目標管理（約定時間實現約定目標，如進度目標、投資目標、質量目標、安全目標），各方之間是平等的合同關系，而監管工作多采用日常管理，屬于監管與被監管的關系，兩者之間存在不協調。同時，存在監管滯后的問題（如項目B，地方審計局負責跟蹤審計，由于人手不夠，審計局委托中介機構人員參加工程相關會議，但不簽字，為此容易造成相關會議成果是否符合審計要求難以確定的問題），再加上熟悉各部門規章制度的人員匱乏，這些都是造成現實公益性水利工程項目法人難做的重要原因。

二、思考與建議

傳統的建設項目管理模式由于職業化程度低、專業化程度低、經驗無法積累和借鑒等弊病，已很難適應現代項目管理的要求。面對公益性項目法人存在的問題與困境，實現項目法人職業化是一條必由之路。

1.項目法人職業化，提供更高的專業化，并適應建管要求

“一次性”“臨時性”的建管機構，工程開始建設之初，普遍缺乏建設管理經驗，項目建設過程中，經常會出現“交學費”的現象，后期難以通過審計，造成難以驗收的“長尾巴”工程。工程完工后，大部分管理人員又只能在管理單位重新適應新的崗位，造成了建設管理人才、資源浪費。建設經驗無法積累與傳承。項目法人職業化以后，基本可以克服這類不足。

2.項目法人職業化，需要改變投資模式

項目法人要實現職業化，必須考慮到其長遠發展。如何實現這點，改變現有公益性項目的投資模式，改前端投入為后端投入，使公益性項目產生現金流。

（1）前端投入

主要投入在建設期，投入資金全部來源于財政資金。工程建成后，運行期無實際的產出，以社會效益為主，投入僅僅是工程的管護費用。政府投資主要置于前端建設期。目前公益性的水利項目基本采用這種模式。

（2）后端投入

主要投入在建設期，投入主要由項目法人承擔，資金主要來源于法人自有資金。工程建成后，投入僅僅是工程的管護費用，仍由項目法人負責，實現建管一體；運行期社會效益折算為政府的投資。政府投資主要置于后端運行期。

（3）計算基礎

依據項目B國民經濟評價，影子投資為18.46億元，建設期3年，運行期50年。分年度投資為 6.15億元、6.15億元、6.15億元。

工程效益，主要由三部分組成，環境效益4 344萬元/a，不考慮年增長率；農村綜合防洪效益6 487萬元/a，2017—2020年年增長率為 1.5%，2020年后年增長率為0.75%；城鎮綜合防洪效益 12 495萬元/a，2017—2020年年增長率為3%，2020年后年增長率為1.5%；航運效益248萬元/a，不考慮年增長率。

前端投入模式，投入資金全部由政府負責。在進行國民經濟評價時，對社會效益進行了量化，量化后的社會效益，可以作為工程的產出。

后端投入模式，投入資金全部由項目法人負責。在進行國民經濟評價時，對社會效益進行了量化，量化后的社會效益，作為工程的產出，由政府回購。類似于政府采購服務，這種服務不是有形的，而是無形的。

對于政府而言，無論是前端投入，還是后端投入，都可以達到相同的目的。對于項目法人而言，后端投入使得公益性項目產生了持續的現金流，項目法人可以持續發展。持續發展是項目法人職業化的基礎。

3.項目法人職業化，切實提高投資效益，并加速項目建設

公益性水利工程有中央投資、地方投資及兩者聯合投資3種形式，無論何種方式，由于都是國家財政出錢，資金管理者沒有還本付息的壓力，采用項目法人職業化模式以后，投入資金全部來源于項目法人自由資金。在這種條件下，項目法人才是真正意義上的項目法人。在自身利益驅動下，勢必會建立相應的激勵機制，努力克服“超工期、超概算”的問題，更加有利于公益性項目的早日建成，及早發揮效益。

職業化以后，項目法人與政府之間就屬于一種合同關系，現有監管模式就由前端變為后端，后端項目法人處于日常管理期，可以與現有監管模式匹配。

三、結 語

水利建設項目與國民經濟和人民生活休戚相關，每個建設項目從規劃、立項、可行性研究、評估、設計、實施、竣工運營都是一個整體的過程。只有真正實現了項目法人責任制，切實落實項目法人責任制，項目法人才能真正負起責任。

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責任編輯 韋鳳年

TV698

B

1000-1123（2016）22-0023-02

2016－07-05

孫正東，教授級高級工程師，主要從事水利水電工程技術咨詢工作。