農村低保與鄉村權力的實地調查

陳政融（都江堰市委黨校，四川都江堰 611800）

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農村低保與鄉村權力的實地調查

陳政融
（都江堰市委黨校，四川都江堰 611800）

摘要：農村居民最低生活保障，即“農村低保”，是農村社會保障體系的一部分。文章以農村低保與鄉村權力的實地調查為基礎進行闡述。

關鍵詞：國家政策 鄉村權力 內部化

農村居民最低生活保障，即“農村低?！?，是農村社會保障體系的一部分。在農民的敘述中，不難發現“低保”成為了對稀缺性資源的分配，而分配由農村中正式權力機構—村委會執行。它運作邏輯并非完全是對政策進行一絲不茍、不偏不倚地執行，會受到村內部環境及其自身利益的影響，這些因素使得政策不只是國家力量的運作，其中還包含著對國家力量的利用、轉化，甚至是扭曲，從這些政策中汲取了支配性的資源，特別是村所在地域內，政策資源轉化成了非制度化的、但有強制性的權力。

1　兩種意義上的“低保”

在對A村的調查中發現，低保的意義不僅是政策性，同時也有著政治色彩。在農民眼里，一個人獲得了低保不是因為他收入低、家庭貧困，而是因為他與村干部關系好，或者在村子里“有勢力”。雖然一些獲得低保的村民家庭確實很貧困，但是當他們獲得了低保資格后，會被村民認為是通過某種不正規的渠道獲得的。因此，低保在農村的實施中，絕不是政策落地這么簡單，它夾雜著權力的因素。

1.1作為政策的低保

不管低保在鄉村的遭遇如何，在國家層面它作為一種公共政策而存在，低保價值就是保障農村居民最低生活水平，使農民的生活水平在最低標準以上。作為公共政策，低保在設計和運行中，要符合公共政策運行邏輯。詹姆斯·安德遜認為，公共政策應該與公共利益保持一致，這就對政策價值取向作出了限定。公共政策權威性反映出，政策的執行是國家力量在公共生活中的貫徹，這就給予其實施的保障。因此，在政策意義上，低保政策的出臺，反映的是國家的力量，它指向的是公共利益。然而，低保政策在農村社會運行中，國家力量與公共利益只是宏觀、抽象的理念或者宣傳，實施具體化由村干部來運作。這就給低保從政策轉向權力提供了可乘之機。

1.2作為權力的低保

低保政策在A村成為一種權力，主要體現在對低保戶資格認定上。雖然，國家對低保認定標準、程序作出了種種規定，但在“一人獨大”的A村，它成為了村主任權力實踐的一種籌碼，政策性資源增加了其管理村務、獲取選票的資本。A村的低保戶主要有3類人，這3類人的特征，更加說明了低保遠離了政策目的，成為了村干部的權力資本。第一類是與村干部有著親屬關系和村民所謂“與村主任走得近”的人；第二類是村民公認的困難戶，他們當中的家庭失去了主要勞動力；還有一類是那些家庭比較貧困、通過村內有知識、有威信的老者的幫助，獲得低保的村民。

2　文化與制度：權力實踐的條件

在A村，國家推行的低保政策變身為村干部手中分配權力，是有著文化、制度以及現實背景。當低保政策觸及農村的社會網絡時，它就不是單純的政府行為，這里有一個“政府行為內部化”的過程。杜贊奇提出的“權力的文化網絡”概念，就是對國家權力與鄉村社會的內部權威體系相互作用的提煉。當國家力量伸入農村時，兩者的關系不僅是國家建構鄉村，同時也伴隨著鄉村改造國家的過程。A村低保實施的過程就說明了這一點。

低保政策的設計是由國家主導的，而低保的落實受到執行者—村干部自身意志的影響，由于村干部并不是行政體系的一員，他是村莊內部網絡的一個角色，因而，他的意志與行為受到國家控制的程度小，受文化因素影響較大。在A村，文化影響的結果表現為人情、關系，甚至是黑惡勢力。

在A村，正式的制度已經建立的情況下，制度為什么沒有對傳統因素形成一種約束呢，反而讓那些人情等因素大行其道呢？牽涉到了A村的制度運行情況。

A村的權力機構長期缺失，村民會議和村民代表會議幾乎沒有召開過，農民們不知道誰是代表。A村的村委會有6名成員，其中有3個重要的崗位由一家人擔任，宗族勢力對村莊政治有很大的影響。在農民眼里，村支書就代表著村委會，除村支書外，村民們并不能明確說出其他村干部。至于監督委員會，雖然《村組法》規定，在農村設立監督委員會或理財小組等監督組織，而A村并沒有類似的組織，村民無法對村級財務進行監督，村務公開流于形式，這成為了應付上級的一種“門面”。由于制度不健全，村務完全由村主任1人管理，這就使得村主任的個人意志有著很大的發揮空間。

3　討論：重構鄉村正式權力

低保在A村的遭遇說明，國家政策在農村的落實并不順利，甚至得到了扭曲。本來是保障農民生活的“惠民工程”，結果卻成了村干部玩弄權力的資本，在政策上造成了國家與基層社會的斷層，進而威脅到政府合法性。A村案例或許只是個案，但它在一定程度上說明，國家政策在基層實施不是完全按照政策的邏輯運行，當村莊的正式權力不受規約，僅憑村干部意志來運行時，政策只能偏離其預期軌道，文化邏輯、內部邏輯等會滲透到政治運作中。如果政策的受惠者是政治上弱勢群體的話，那么政策權力化趨勢會更加明顯。國家政策如何在農村社會貫徹落實的問題，其實是國家力量與農村權力如何有效溝通、規約的問題。A村的問題很大程度上，在于鄉村的制度化權力并未制度化，權力的運行也并未正式化，因而人情、關系，甚至是惡勢力，就成為權力運行的原則了。因此，國家政策在鄉村有效實施的關鍵在于重構農村的正式權力。

參考文獻

［1］ 杜贊奇.文化、權力與國家.江蘇人民出版社，2003