淺議風險預防原則在《土壤污染防治法》中的構建

袁　炯

（海南大學海南海口570100）

淺議風險預防原則在《土壤污染防治法》中的構建

袁炯

（海南大學海南海口570100）

今年“兩會”期間，陳吉林在答記者關于解決土壤污染問題時強調逐步推動土壤污染的風險管控和治理修復。可以預見風險預防將是土壤污染防治中的重要環節，在《土壤污染防治法》中如何構建風險預防原則關系著《“十三五”環保思路和目標任務》的實現，也關乎整個生態中國的建設。通過對我國環境法中風險預防原則的適用及存在問題的分析以及對環境法中風險預防原則的域外適用現狀及有益經驗的總結，提出構建我國土壤污染防治法風險預防原則的建議。

土壤污染防治法；風險預防原則；環境影響評價

目前我國的土壤污染已經威脅到農產品質量安全和人體健康，全國約有19.4%的耕地調查樣點超過土壤環境質量限量標準。在土壤污染問題異常嚴峻的現狀下，頒布《土壤污染防治法》成為迫切要求。在今年“兩會”期間，傅瑩在答記者關于環保立法的相關問題時表示，水污染防治法、土壤污染防治法都已經在立法規劃當中。2016年年初，陳吉林在《“十三五”環保思路和目標任務》中提出“在環境風險方面，重點重金屬污染物排放強度下降，突發環境事件數量下降。在生態保護方面，重點生態功能區所屬縣域生態狀況持續提升”的目標。3月11日，陳吉林在“兩會”答記者關于解決土壤污染問題時表示“通過試點示范，建立適合我們國家自己的污染治理的技術體系，逐步推動土壤污染的風險管控和治理修復。”可以預見風險預防將是土壤污染防治中的重要環節，在《土壤污染防治法》中如何構建風險預防原則關系著《“十三五”環保思路和目標任務》的實現，也關乎整個生態中國的建設。

1　我國環境法中風險預防問題

1.1風險預防原則在國內環境法領域的適用

2014年4月24日修訂通過的《環境保護法》規定“保護優先、預防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔責”的原則，《環境影響評價法》《農業轉基因生物安全管理條例》等都有相關規定，與土壤聯系最為密切的是國務院辦公廳發布《工作安排》，明確指出嚴格控制新增土壤污染、確定土壤環境保護優先區域、強化被污染土壤的環境風險控制、開展土壤污染治理與修復、提升土壤環境監管能力和加快土壤環境保護工程建設等，是中國今后土壤環境保護工作的主要任務。但是我國風險預防原則在環境法上仍停留在“原則性”的狀態，相關的風險預防機制并未建立健全，具體的操作標準及規范都沒有進行規定。

1.2風險預防原則的國內環境法適用中存在的問題

“預防為主，防治結合”的原則作為我國環境法領域的基本原則，被廣泛適用于各個法律法規中，但是在具體規定中，其實質內容上往往有“治”而無“防”。一方面，環境影響評價制度作為風險預防原則的重要體現在我國沒有受到應有的重視，主要表現為環境影響評價制度的運用遠遠沒有實現建立該制度時提出的目標，沒有達到使用科學方法和技術手段，對法律、法規和規劃實施過程中可能出現的環境問題進行系統分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的方法與制度的要求。另一方面，污染物總量控制制度作為風險預防在環境法中的另一項有益應用，卻由于在《環境保護法》中沒有與之相應的規定而被束之高閣，由于缺乏相應的配套法規和統一的操作標準，使得總量控制制度在實踐中并沒有被真正的使用。

2　環境法中風險預防原則經驗

2.1環境法中風險預防原則的域外適用現狀

2.1.1風險預防在美國的適用

美國先后出臺了《清潔空氣法》《清潔水法》《瀕危物種法案》《污染防治法》除此以外，美國還形成了風險評估、風險管理、舉證責任轉移及風險目標轉移和風險目標權衡的方法。在實際操作中，美國注重對風險的評估和管理，同時美國提出的科學不確定性和風險閥值也為處理科學不確定性的情況提供了很好的參考辦法。在Benzene案以前，美國政府相信科學不確定作為風險證明已經是保證立法的足夠原因，但是該案中，最高法院認為職業安全與衛生部在沒有出示任何數據證明的情況下改變苯的職業接觸標準是建立在一系列假設而不是科學的基礎上，犯了過度保護的錯誤。隨著實踐的不斷深入，美國還形成了舉證責任的轉移、成本效益分析、風險目標與風險權衡等實施方法，并注重公眾參與。這些方法都使得美國在同歐盟、瑞典等相比時顯得更加的理性和務實。

2.1.2風險預防在日本的適用

如果說美國在風險預防上著重于宏觀體制并形成一套有序的工作方法的話，那么日本對于風險預防則更著眼于具體而有效的操作。上世紀60年代，急于走出戰后陰影，重振經濟的日本成為了“世界公害大國”，但1971年起，日本先后制定和修改了14項以風險預防為主要理念的環保法律，其中最能體現這一原則的是污染物總量控制制度。從1974年開始在污染特別嚴重的地區開始實施污染物總量控制并取得良好的效果。

2.2環境法中風險預防原則的域外適用的有益經驗

2.2.1成本效益分析

風險預防原則的前瞻性要求人們在科學認知還未完全證實行為與損害結果之間的因果聯系前，就要采取防止污染和損害造成不可逆轉影響的行動，這就可能產生兩種結果：所采取的措施是不必要的或者環境損害沒有預期的大，這不然導致管理資源的浪費和管理成本的增加。為此大多數國際條約都規定風險預防采取的行動必須符合成本效益。在這個問題上美國的做法值得借鑒，不僅要求對成本效益進行分析，而且對預防行為的替代方案也要進行審查。這就嚴格控制了采取行動而產生的成本，在行動成本與行動結果之間尋求到相對合理的效益平衡。

2.2.2安全閥值

在固有的時間和空間內，人類的認識受到生產力水平的限制，對事物的認識具有局限性，科學無法為人們提供絕對精準的答案，甚至以為參數的不定性、系統和方法論的不定性、政治或經濟因素的不定性都會導致科學結論的不定性。這就需要在不定環境中設定一個相對有效安全閥值，根據風險出現比例的高低而上下浮動相應的安全閥值，為是否采取行動提供支持。美國的Benzene案就是這方面的經典案例，在該案以前，美國政府相信科學不確定作為風險證明已經是保證立法的足夠原因，但是該案中，最高法院認為職業安全與衛生部在沒有出示任何數據證明的情況下改變苯的職業接觸標準是建立在一系列假設而不是科學的基礎上，犯了過度保護的錯誤。

2.2.3公眾參與

美國行政程序法規定授權立法的機構必須正式頒布法規以確保擬議的法規在最后定稿前被公示并征求了公眾意見，被稱為通告和評論的規則制定。美國環保局規定每一項涉及公眾參與的事業，相關利益方之間必須共享信息，并召開研討會來擴大參與范圍。

3　構建我國土壤污染防治法風險預防原則

3.1制定可行的風險預防實施辦法

由于風險預防的最大難度在于風險的不確定性，因此在風險評估和風險管理之前都要先設定一個合理的安全閥值，綜合考慮風險行為對環境和公共健康的影響。具體的說對于風險較大的行為實施嚴格的風險預防，而對危害程度低但帶來高收益的行為實施較為寬松的風險預防原則。在舉證責任上可以沿用《侵權責任法》的歸責原則，由行為的提出者或實施者負擔對環境和公共健康無嚴重的或不可逆轉的風險的舉證責任，因為他們在行為發生前已經掌握了大量的相關資料，可以有效避免信息不對稱，而且有利于節省社會資源。

3.2完善與風險預防制度相關的實體制度

3.2.1落實環境影響評價制度

雖然我國在《環境影響評價法》《規劃影響評價條例》中規定了關于規劃得影響評價制度，但是對與完整的環境影響評價制度而言，這個評價條例還有待完善。對于真正的環境影響評價制度，筆者認為其評價范圍還應包括法規和政策，這樣才能真正做到從源頭上預防風險的發生。我國現行法規中需要進行環境影響評價的“規劃”往往是由各級政府出臺的，而環評的審查機構也是各級政府或相關職能部門，這就出現了自審自批的弊端。所以改變環境影響評價審查方式也是落實環境影響評價制度的一個重要環節。建立可替代方案制度。由行為的提出者或實施者對行為提出可替代性方案并對可替代性方案進行風險評估，將更有利于風險預防原則作用的發揮。

3.2.2落實污染物總量控制制度

污染物總量控制制度在我國各種單行法中都有規定，但是這些單行法位階較低效力較小，散于各個方面不便于污染物總量控制的整體操作。在這方面我國可充分借鑒日本的經驗，排出口總量控制適用于全國范圍，而區域總量控制則要求確定污染物的排放總量、確定總量削減計劃、向各排出單位分配排放量和削減總量額度。在具體操作中可依托排污許可交易制度并借由各種排污交易市場促使企業事業單位自覺積極履行節能義務。同時，我國應制定出于總量控制制度相配套的計劃和標準，將節能目標納入行政考核的范圍。制定相關計劃并將信息公開化，既有利于明晰污染物總量控制的任務又有利于公眾參與監督，擴大公眾的知情權和監督權有利于污染物總量制度的落實。制定與之相關的配套標準，可以保證在總量控制制度在實施過程中的規范化和程序化，只有建立一套統一的標準才能保障污染物總量控制的全面監測。最后將污染物總量控制目標納入行政考核范圍，是立足于我國國情提出的建議，在以行政手段為主導進行環境保護的國家，將環境目標納入行政考核范圍是實現該目標的有效手段，相關單位運動用各種行政手段，動用各種行政資源來保證環境目標的達成，在我國用這種方式來實施污染物總量控制是最符合成本效益的。

[1]陳同斌,雷梅,楊軍,周小勇.關于重金屬污染土壤風險控制區劃的研究與建議[M].中國科學院院刊,2014.3.

[2]陳吉林.“十三五”環保思路和目標任務[M].地球,2016,2.

[3]蔡守秋,李建勛.土壤污染防治法論綱.河南省政法干部學院學報,2008,3.

[4]王樹義.關于制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點思考.法學評論,2008,3.

[5]駱永明.中國土壤環境污染態勢及預防、控制和修復策略.環境污染與防治,2009,12.