關于晉陜兩省民間資本參與水土流失治理的典型情況調研

李春安

(黃河水利委員會，河南鄭州450003)

?探索與思考?

關于晉陜兩省民間資本參與水土流失治理的典型情況調研

李春安

(黃河水利委員會，河南鄭州450003)

水土保持;民間資本;產業開發;治理典型;陜西;山西

對晉陜兩省民間資本參與水土流失治理的典型情況調研表明，民間資本參與水土流失治理，在增加投資渠道、開發特色產業、促進群眾增收致富等方面具有重要作用。鼓勵和引導民間資本參與水土流失治理是新時期、新形勢下水土保持工作的重要內容，也是目前在國家水保資金投入不足的情況下加快治理速度的一條重要途徑。從行業及地方政府層面上看，影響民間資本參與水土流失治理的主要問題在于認識是否到位、政策是否落實、國家投資是否監管有效、機制體制是否健全、產權是否明晰等方面。建議地方政府和流域管理機構進一步加強行業引導，研究落實相關的配套政策，研究建立民間資本開展水土保持生態建設專項基金，創新深化民間資本投資的機制與體制，加強對國有資本產權的保護研究。

國務院《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》和水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》等文件的出臺，以及黨的十八大提出的生態文明建設戰略，都更加有效地推動了黃河流域民間資本參與水土流失治理這項工作的深化和發展。為了總結民間資本參與水土流失治理的建設管理經驗，分析研究有關問題，提出相關建議對策，促進該項工作深入健康發展，推動黃河流域水土流失的有效治理，2015年10月13—16日，黃委對陜西、山西省部分縣民間資本參與水土流失治理典型進行了調研。

1　基本情況

1.1調研對象

本次調研的8個民間資本參與水土流失治理典型分別是:陜西省涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程;山西省鄉寧縣戎子酒業公司、琪爾康翅果油生物制品有限公司，柳林縣昌盛農場、棗林生態農業示范園等。

1.2民間資本參與水土流失治理的特點

調研的8個典型均屬黃河流域民間資本參與水土流失治理的成功范例，其起步方式、治理開發過程、管理運作模式、投資結構等具有以下特點:

(1)企業成為水土流失治理的主體。民間資本參與水土流失治理這種形式，是以公司為開發建設主體并投入大部分資金，國家有關生態建設等項目投資為輔的一種新的水土流失治理機制。據統計，涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程、柳林縣昌盛農場和柳林縣棗林生態農業示范園等6家園區建設總投資6.31億元，其中公司投入5.75億元，占總投資的91.2%。

(2)購買或承包“四荒”進行治理開發。示范園區建設分為兩種方式:一類是公司購買或承包“四荒”地使用權進行綜合治理開發，如涇陽縣麥秸溝水保示范園、澄城縣吳坡水保示范工程、鄉寧縣琪爾康翅果油生物制品有限公司、柳林縣昌盛農場和棗林生態農業示范園等;另一類是縣級水利部門承包“四荒”地開展綜合治理后，再引進民間資本進行開發建設，如三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園等。

(3)把水土流失治理與產業開發緊密結合。示范園區建設過程中，都是把治理水土流失作為園區產業開發的基礎和前提，堅持“以治理促開發，以開發保治理”的思路，使治理與開發相互聯系、相互促進。先期進行水土流失綜合治理，再進行農業、林果特色產業基地和休閑旅游基地建設，最終取得良好的生態、經濟和社會效益。

(4)以不同的管理運作模式進行生產經營。一種是公司自主管理運作模式，如涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園、富平縣荊山塬水保示范園、柳林縣昌盛農場等。另一種是通過“公司+農戶”“公司+農戶+基地”的運作模式進行開發生產經營，如澄城縣吳坡水保示范工程、鄉寧縣戎子酒業公司和琪爾康翅果油生物制品有限公司、柳林縣棗林生態農業示范園等。

(5)國家有關生態建設項目積極進行扶持。示范園區在開發建設過程中，以國家水保、林業生態項目和農業開發、水利等項目投資作為“藥引子”，吸引更多的民間資本參與水土流失治理。據對涇陽縣麥秸溝水保示范園等6家公司的分析結果，國家生態項目資金投入5 565萬元，僅占總投資的8.8%。鄉寧縣戎子酒業公司和琪爾康翅果油生物制品有限公司因參與治理時間較早，故國家項目扶持資金僅為5萬～6萬元。

(6)公司內部組織機構完善，管理人員配備齊全，運作規范。為了加強管理，公司內部都組建了相應的組織機構，技術、管理人員配備齊全。涇陽縣麥秸溝示范園區共有員工1 360人，其中核心運營員工60人。柳林縣昌盛農場目前共有職工160人，其中管理人員15人。

2　體會和認識

民間資本參與水土流失治理能夠不斷得到深化和發展，并取得越來越好的成效，有中央生態文明建設戰略方針的指引，有國家相關政策的支持，有水保等重點生態工程項目的扶持，有地方政府的引導和服務，有經濟效益的驅動、吸引等多方面的原因。

(1)黨和國家生態文明戰略的實施與相關政策的落實，為民間資本開展水土保持生態建設指明了方向，奠定了基礎。黨的十八大提出的生態文明建設戰略，要求大力推進農村生態文明建設，而水土保持作為美麗鄉村建設的重要內容，是農村生態文明建設最重要的方面。加強農村環境保護和綜合整治，發展包括鄉村旅游和休閑農業在內的農村特色產業，是民間資本通過水土流失治理進行產業開發的重要內容和環節。黃土高原面積廣大，生態文明建設任務重，為民間資本開展水土保持生態建設提供了廣闊的舞臺。民間資本通過水土流失治理進行產業開發，是踐行中央生態文明建設戰略的有效方式。

國務院《關于鼓勵和引導民間資本健康發展的若干意見》和水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》制定的相關政策，如“誰投資、誰所有，誰受益、誰管護”的原則，保障了民間資本治理開發范圍內的土地使用經營權益，以及開發成果的受益權;中央和地方對水土流失治理給予的各類資金支持、金融機構給予的貸款方便和優惠等政策，是民間資本大膽投入水土流失治理與產業開發的前提和基礎。

(2)地方政府的正確引導和積極鼓勵，為民間資本參與水土流失治理和產業開發提供了強勁動力。黨的十八屆三中全會提出，處理好政府和市場的關系，是全面深化經濟體制改革的重點，其核心是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。民間資本參與水土流失治理與產業開發，把水土流失治理、生態環境改善、地方經濟發展和群眾脫貧致富緊密結合在一起，從當地經濟社會發展的大局出發，密切關注當地政府的政策導向和熱點問題，與群眾關心的重點問題是相互銜接的。地方各級政府對此有清醒的認識，均能采取措施正確加以引導和鼓勵，進而增強了民間資本參與水土流失治理的信心，提高了其治理水土流失的積極性，為民間資本參與水土流失治理與產業開發提供了強勁動力。如山西柳林縣號召的“1+2”發展模式(一個企業上馬一個轉型項目，扶持一個農業園區)和鄉寧縣倡導的“一礦一事一業”活動等，都是縣政府針對資源大開發、工業大發展帶來的農工失調、生態失衡局面，提出的促進民間資本參與水土流失治理行之有效的措施。陜西涇陽、三原、澄城等縣政府的相關業務部門，積極搭建平臺，通過招商引資、項目整合、多方籌措資金、專項予以扶持、開展技術服務等措施，鼓勵引導民間資本參與“四荒”治理開發工作。

(3)水土流失治理與產業開發帶來的巨大經濟效益，是民間資本進行水土流失治理的根本動力。民間資本進行水土流失治理及產業開發，是找到了產業開發方向—獲得利益回報—促進水保發展的良性循環機制，它把國家、公司、農民幾方捆綁起來形成利益共同體，可使生態效益、經濟效益和社會效益有機結合。市場在資源配置中所起的決定性作用，其實質就是讓價值規律、競爭規律和供求規律等市場經濟規律在資源配置中起決定性作用。民間資本通過水土流失治理及產業開發所取得的經濟效益，是民間資本通過市場對資源進行合理配置后產生的效益，也是公司瞅準市場，積極進行供給側改革的結果，有利于促使經濟更有活力、更有效率和可持續發展。據調查，8家公司規模不同，年純收入也有較大的差別，一般情況下在45萬～7 000萬元之間，在公司打工的農民工年純收入為2萬～3萬元，大多數公司都增創了多少不等的利稅。水土流失治理與產業開發結合，取得了較好的生態、經濟、社會效益，開創了國家歡迎、公司積極、群眾高興的良好局面，是民間資本參與水土流失治理的根本動力。

(4)民間資本既有效增加了水土保持投資，又在治理開發過程中通過新技術、新成果的推廣應用提高了園區建設的質量與標準，是水土流失治理效益持續發揮的前提和核心。鼓勵和引導民間資本參與水土流失治理是新時期、新形勢下水土保持工作的重要內容，也是目前在國家水保資金投入不足的情況下，加快治理速度的一條重要途徑。據對涇陽縣麥秸溝水保示范園、三原縣東溝水保示范園等6家園區建設投資情況分析，公司投資占總投資的九成以上。堅持綠色發展理念，推廣應用新技術新成果，提高了園區建設和水保治理的科技含量，豐富和升華了建設內涵，加之投資增多使治理標準大大提高，帶來了高產高效綠色環保的農業、林業及旅游產品，支撐著示范園區的可持續發展。公司按照正常程序加強管理，可有計劃地拿出部分資金，由專人對水土流失治理成果進行持續的管理和維護，確保了水保生態效益的長效發揮，很好地解決了水土保持措施標準不高和水土流失治理效益不佳且不可持續的問題。

柳林縣昌盛農場按照示范園建設要求，擴大了園區面積，提高了治理標準，配套了治理措施，增加了水土保持有關試驗研究的科技含量。三原縣東溝水土保持示范園建設有水保苗木引種試驗區、水土流失模擬演示區、水循環工程等體現新技術、新材料和新工藝的科技示范試驗點。澄城縣吳坡水土保持示范工程引進以色列等國家先進的節水灌溉技術，重點開展了農業高新技術示范推廣，效果良好。

3　存在的主要問題

民間資本參與水土流失治理，在增加投資渠道、開發特色產業、促進群眾增收致富等方面發揮了積極的作用。從目前來看，行業及地方政府層面上，影響民間資本參與水土流失治理的主要問題在于認識是否到位、政策是否落實、國家投資是否監管有效、機制體制是否健全、產權是否明晰等方面。

(1)有的地方政府對民間資本參與水土保持工作的認識不到位，重視不夠，引導和推動的力度不足。根據水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》的規定，縣級以上水行政主管部門對民間資本參與水土保持工程建設依法行使監管職責，但從實際情況看，有的地方政府領導及相關業務部門，對民間資本參與水土保持工作的認識還不到位，重視程度不夠，引導和推動的力度不足，影響了民間資本參與水土流失治理工作的推進。

(2)國家有關政策落實還不完全到位。國務院、水利部有關政策有待進一步落實，有的地方既沒有落實國家關于民間資本參與水土保持生態建設的政策，也沒有從本地實際情況出發制定出符合本地的具可操作性的新政策。如沒有明確的土地流轉方式、承包期限及保障承包人權益的辦法等，也沒有方便優惠的銀行貸款條件、多元化投融資模式等，更沒有國家及地方重點生態工程項目的支持辦法和減免有關稅費等方面的配套政策等。

(3)國家重點項目投資監管尚不規范。水土保持生態建設是一項投入高、時間長、見效比較慢的公益性事業，許多地方，特別是有國家重點水保生態工程的縣都在落實國家有關政策規定，充分利用國家重點水保工程等扶持民間資本參與水土流失治理，但在實際工作中因缺乏明確的管理方式、建設與投資標準等，不利于民間資本參與治理水土流失工作的深化。

(4)機制體制還存在不完善的地方。民間資本治理水土流失是機制和體制的創新，對于這一新生事物，許多地方分析研究少，沒有從本地經濟、企業、社會、群眾等多方需求和發展方面，以及產業發展與水保規劃結合、技術指導服務的內容與形式、管理歸口及部門的協調等方面來研究創新并深化這一機制體制，從而影響了民間資本參與水土流失治理工作的深入健康推進。

(5)國家投資部分的產權及受益主體有待明確。目前來看，企業、私人投資部分很清楚，不論資產還是產出收益都歸企業、私人所有，農民承包的土地經過流轉后其所有權和收益權也都明確。但是，國家或地方政府以項目投入部分(大部分是公益性的投資)，如其中的經濟林收益權歸誰所有、如何分成等，還有水、電、路等基礎設施產權歸屬問題，需要進一步分析研究。再如農民承包的土地流轉給公司后的承包期限能否延長，以國家項目投入的資金能否轉化成為公司發展的資金等，也需要研究。

當然，民間資本參與水土流失治理有其產生的條件，如黃河流域民間資本參與水土流失治理的區域多是煤炭、石油等能源資源集中開發的重點地區，地方經濟實力強，企業有雄厚的資金。民間資本參與水土流失治理也是隨著國家產業結構調整、經濟形勢的變化而變化的。在經濟轉型、能源企業效益普遍降低的情況下，民間資本投入生態治理開發的力度難免受到影響，這是大的經濟環境所致，此方面的問題對于行業及地方政府而言一般是無法改變的。

4　建議

(1)進一步加強行業引導。地方各級水行政主管部門，要認真落實水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，組建由相關部門參加的綜合協調機構，對本地區民間資本參與國家有關重點生態工程建設的情況進行認真總結，分析研究解決相關問題，加強行業管理和技術服務，從當地情況出發制定有關規定和細則，積極加以引導，促其健康發展。

同時，要分類搞好民間資本參與水土流失治理規劃工作，根據民間資本參與建設項目的功能和性質，做好分類規劃，突出建設項目與市場經濟融合的新特點，提出不同的要求、內容、標準和目標，積極搞好各項服務工作。研究建立建設項目的監測評價體系，確保國家投資效果，促進治理效益的持續發揮。

各地要落實中央關于深化改革的精神，按照市場經濟的原則，不但要研究政府與市場的關系，還要劃分國家及地方政府的事權行為，以便明確各自職能，發揮各自作用，認真做好管理工作。建議黃河中游水土保持委員會和黃河水利委員會積極研究相關扶持民間資本參與水土流失治理的獎勵政策及辦法。

(2)研究落實相關的配套政策。各級地方政府要認真研究諸如土地流轉、承包期限延長的政策，生態林補償形式及標準，土地開發與置換的方式等。可借鑒林權制度改革政策，將目前的土地承包期上限由50年延長至70年;承包協議期滿后，原承包人有優先繼續承包的權利等，原承包人不愿意延續的，其他承包人應對其治理成果進行補償;研究出臺“四荒”治理形成的商品林、公益林分類經營管理政策，對生態公益林實行效益補償制度;對于通過“四荒”治理形成的新增耕地，允許承包人在合同規定的承包范圍內置換建設用地，甚至可以在城市置換建設用地等。

落實或出臺銀行低息、無息、貼息等貸款政策，提供長期穩定、低成本的資金支持。研究以獎代補、先建后補，項目支持等優惠政策或激勵機制。進一步落實對這些公司的稅費減免政策，支持其擴大發展規模。

(3)研究建立民間資本開展水土保持生態建設專項基金。各地應該從實際出發，從水土流失補償費中劃出部分資金，或者從國家水土保持專項工程經費中列出部分經費，建立民間資本開展水土保持生態建設專項基金，專門用于民間資本參與水土流失治理。也可探索利用碳匯市場、資本市場、金融市場、外資市場等，通過發行生態彩票、生態基金、生態債券、生態股票等，建立專項投資基金，提高企業的貸款融資能力和風險抵御能力。可結合實際研究制定國家生態項目扶持民間資本參與水土流失治理的資金籌措、補助標準、申請支付程序等方面的規定。同時，地方政府要千方百計籌措資金對民間資本參與水土流失治理進行扶持，鼓勵、吸引群眾和企業投資水保工程建設，擴大水土流失治理與產業開發范圍，提高效益。

(4)創新深化民間資本投資的機制與體制。各地要從本地經濟、企業、社會、群眾等多方需求和發展方面來研究創新并深化這一機制體制，從國家、地方政府生態建設項目中安排一定的資金進行扶持，以引來更多企業更大的投資，積極推進生態建設主體與投資多元化多渠道發展，鞏固和發展民間資本治理水土流失這一新生事物。應大膽嘗試股份制及上市公司模式，開展水土保持生態建設，發展地方經濟，建設小康社會。要隨著民間資本參與水土流失治理工作的深入，積極研究國家、地方政府及其相關部門的不同職責，建立協調管理的聯動機制，充分發揮政府搭臺、部門協調、政府和市場兩手發力的巨大作用，加快民間資本參與水土流失治理開發的前進步伐。

(5)加強對國有資本產權的保護。目前來看，企業私人投資部分很清楚，產出收益都歸企業個人，但國家或地方政府以項目投入部分(大部分是公益性的投資)，如其中的經濟林收益權歸誰所有、收益如何分配等，還有水、電、路等基礎設施產權歸屬問題，需要進一步分析研究。按照水利部有關農田水利設施產權制度改革精神，在管護人員到位、管護責任制落實的情況下，研究探索國家水土保持生態建設項目投資形成的水土保持有關資產，可有條件、有年限地贈予，或者可轉為農村集體資產或者作為公司的股份，直接參與公司經營，以期持續發揮效益。同時，行業主管部門與這些公司的行政關系、經濟關系如何確立等，都要有明確的規定和界定，以利于企業正常的經營管理活動，確保國家生態工程建設過程中的資金安全、干部安全。

(責任編輯張培虎)

S157.2

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1000-0941(2016)03-0001-04

李春安(1957—)，男，河南鞏義市人，高級經濟師，學士，副主任。

2016-02-01