我國建立水權及其交易制度的探討

趙博昕　蔣紅霞

（南京工業大學江蘇南京211800）

我國建立水權及其交易制度的探討

趙博昕蔣紅霞

（南京工業大學江蘇南京211800）

水資源是一種有限的戰略資源。由于我國人均占有水資源量居于世界較低水平，因此，我國屬于世界上十分缺水的國家。隨著我國經濟社會的快速發展，農業、工業、生活和生態環境用水急劇增加，其短缺形勢日益嚴重，已經成為影響經濟社會發展的主要瓶頸之一。為促進水資源的合理使用和保護，應當按照市場規律配置水資源，開展水權確權和水權交易。

水權；交易；探討

1我國的水資源形勢

地球上的水很豐富，總量高達1450×1012m3，但97.5%都是海水（苦咸水），無法飲用和灌溉。世界可利用水資源（淡水）總量僅為46.8×1012m3，人均水資源量為6400m3。我國水資源總量為2.81× 1012m3，排在世界第五位，與印度尼西亞基本相當。從總量上講，我國的水資源排在世界前列，但我國人口世界第一，2014年末我國大陸人口達到13.68億人，因此，我國人均水資源只有2050m3，不到世界平均水平的1/3，屬于水資源最貧乏的國家之一。

在扣除難以利用的洪水和地下水外，我國實際可利用的水資源不超過1×1012m3。國務院要求，2030年全國用水總量控制在7000×108m3以內，人均為460m3。按照國際上劃定的水資源緊缺性標準為：人均每年水資源量在1700m3時，為輕度缺水；1000m3～1700m3為中度缺水；500m3～1000m3為重度缺水；低于500m3為極度缺水。因此，我國是一個水資源十分短缺的國家。

我國2014年總供水量為6095×1012m3，主要是地表水，占4/5，其余為地下水和其他水源。污水回應處理量為46×1012m3，集雨工程利用量8.7×1012m3，海水利用量714×1012m3，主要是沿海地區作為發電（火電、核電）冷卻用水。

全國640座城市中，有400座城市出現供水不足的問題，其中比較嚴重的城市達到110座，缺水65×1012m3。日趨加重的水污染也進一步降低了水體的使用功能，增加了水處理的技術難度和成本，加劇了水資源緊缺的的矛盾。對我國在實施的全面建成小康社會以及綠色、低碳、環保的可持續發展戰略帶來了嚴重的挑戰。我國用水效率偏低，2014年全國農田灌溉水有效利用系數0.53，發達國家一般為0.7～0.8，以色列達到0.9以上；全國萬元GDP用水量為96m3，是世界平均水平的2～3倍；萬元工業增加值用水量為60m3，是發達國家的3～4倍；工業水重復利用率為65%，而發達國家在85%以上；城市供水管網漏損率20%～30%。我國在污水處理、雨水利用、海水淡化等方面仍然處于較低層次和水平。

淡水資源歸根結底都是由天然降水（雨雪）產生的，無論河流還是湖泊。因此，水資源量與地區的降水有著直接的關系，這就造成了我國水資源在年內各季和空間地域上分布很不均勻，南方水資源多，北方水資源少，雨季水資源多，非雨季則較少。由此，導致水資源分布與土地、礦產資源分布以及工農業、人口等生產力要素布局不是很匹配，所以產生了南水北調等重大的跨區域調水工程，代價很大。隨著我國經濟社會的快速發展，工業化、城鎮化的現代化步伐不斷加快，對水資源的需求也在加大，水資源緊缺的矛盾更加突出。省區、市縣之間、行業之間出現了相互爭水的現象，工業發展擠占農業用水，生產用水擠占生態用水，城市綠化、洗車服務業擠占生活用水等問題日益嚴峻。

要解決我國面臨的水資源短缺問題，需要多措并舉，采取工程、非工程、管理、行政、法律的手段加以解決。在水資源管理制度方面，要加快創新，建立適合國情的中國特色社會主義市場經濟條件下的水資源權屬體系，即水權及交易制度。通過加快推進我國水權制度建設，充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用，以經濟手段強化水資源管理和節水，從而提高水資源利用效益和效率，促進經濟社會的可持續發展，為全面建成小康社會提供有力的水資源保障。

2我國的水權及其獲得方式

水資源是與土地、礦產、石油同等重要的有限的基礎性、戰略性自然資源。從目前形勢看，水資源短缺、供需矛盾突出依然是制約我國經濟社會發展的主要障礙之一，破解供水瓶頸，提高水資源的有效供給，水權交易機制和市場應運而生。利用水權理論，建立水權交易市場，并通過其參與水資源配置和分配，已經得到國家和社會的重視。

黨的十八屆三中全會指出，我國要推進水權和水市場培育，目的在于通過市場手段，有償轉讓給水資源，即解決了缺水地區的發展問題，又給供水地區帶了經濟收益，從而盤活水資源供給市場。

運用市場機制和經濟手段來合理分配水資源，提高水資源的使用效率與效益，保障各業用水的可持續供給，以此支撐我國經濟社會永續健康發展。

水權就是水資源的產權，包括水資源的所有權、使用權、轉讓權以及收益權。

在我國，水資源作為一種有限的戰略資源，江河胡泊溝渠庫壩的地表水以及地下水都屬于國家所有，即主要水資源為國有性質。只有很少部分的水資源屬于集體組織和個人所有，比如農村組織所有的小庫壩的水，北方山區農戶集雨水窖和南方農村自家的池塘蓄積的水。因此，總體講。我國水資源的所有權屬于國家所有，關注水權側重于使用權、轉讓權以及收益的享用權。我國團體（單位）個人獲得的水權是指水資源的使用權，水交易主要是指使用權。

我國現行取水許可制度，該制度是獲取用水權的主要方式。獲得取水許可（用水權），在用水方面必須符合國家產業政策，用水量要按行業用水定額來計算，符合國家水資源保護政策。同時要尊重在歷史發展過程中自然形成的水權，這主要是農民引水灌溉的農業水權。原則上新獲得取水權的人不應影響既有取水人的利益，如有沖突，要協商解決。

根據取水許可制度，取水人的用水權是一種相對權力，取水許可證有效期為5年，到期后要進行重新審核。

通過取水許可取得用水權限于一定的范圍，在用途方面也不能隨意變更，比如把農業取水用于工業。在實際工作中，獲得取水權的機構不一定是用水者，如自來水公司雖然是取水者，但不是直接用水戶，只是供給方，真正的用水者是各類企業、行政機關、學校、醫院、服務業和居民。所以取水權與用水權不完全統一。

當然，受到氣候、季節和蓄水狀況影響，水量隨不同時間而變化，具有不確定性。因此，各流域在確定水權時是按照多年平均來水量的比率確權，即擁有總水量的百分率，實際獲得的水量不是定數，要根據當年的降雨、用水對象規模。申請新的水權則可以通過水市場取得。同時，地下水與地表水要遵循相同的政策和交易規則，以避免產生市場交易的漏洞。

3我國水權交易及實例

水權交易是水資源使用權的部分或者全部有償轉讓。水權交易一般應該具備的基本前提是：（1）公平公正性，對于農村來講，有利于提高農民個人或用水協會在水權交易過程中地位和能力，在與水管理部門的談判中處于對等的地位，保障自身的合法權益和經濟利益不受侵害。（2）有償性，即轉讓水資源使用權的一方能夠從水權交易中得到經濟補償和利益。（3）安全性，即出讓水權不會造成第三方利益受損，用水對象必須是國家鼓勵或支持發展的產業。

早在2000年11月，浙江省金華地區的東陽市和義烏市在我國首次進行了市場化水權交易。當時東陽市可利用的水資源相對比較豐富，每年保障本市正常供水外，尚有富裕水量，可供水潛力較大。而義烏市經濟社會發展很快，城市擴張也很快，出現了供水不足的情況，產業發展受到限制。在論證和協商基礎上，東陽市和義烏市按照水權交易模式，經過商業談判，簽訂了義烏市向東陽市購買部分用水權協議，義烏市用2億元資金有償購買東陽市每年5000×104m3的水資源使用權，東陽市保障水量和水質標準。義烏市分期支付水權費，定期支付水費（按照政府物價部門核定的水價）。隨后，內蒙古、寧夏也在國家部委的指導下開展了黃河水權轉讓試點，工業項目出資進行農業灌溉工程節水改造，節約的水量（水權）轉讓給工業項目。

4構建水權制度體系的原則

要堅持水資源統一管理和可持續利用的原則。水資源統一管理是水資源優化配置的前提，是發揮水資源應有的社會、經濟和生態環境效益的保證。要堅持水量與水質管理的結合。要按照生活、服務業、工業、農業、生態用水順序配置水資源，核心是生活用水優先和兼顧各業用水的原則。堅持首先保障城鄉居民生活用水的需求，然后在配置各行業用水，要堅持公正、公平和需求優先順序原則。不同地區、不同人群的用水權與發展權、生存權是一樣的、平等的。在水權制度設計過程中，要充分考慮弱勢群體的用水權，給予政策性保護。要在實際操作中注意處理好各方利益訴求。堅持定額管理與總量控制相結合的原則。根據不同地區、不同行業發展水平制定切實可行的用水定額。在總水量的分配或交易前，要適當預留機動應急水量。

5建立完善我國水權交易制度的建議

5.1建立統一的水資源管理體系

建立水權交易就是要對包括地表水、地下水、農村水資源、城市水資源實行統籌管理，而且從中央到地方都是統一管理，避免政出多門。要采取科學的方法、信息化的手段對水資源進行合理評價，按照流域或行政區建立水權交易平臺，為健康有序開展水權交易奠定基礎。

5.2實現供水的多樣性以及分質供水

除從河流湖泊取得地表水以及抽取地下水外，還應當加強水的循環利用、海水淡化、雨水利用、水的節約、蓄積汛期洪水。雨水是十分寶貴的淡水資源，雨水利用在國外十分普遍。充分利用已有房屋建筑蓄積集雨很方便，在屋頂、屋檐加裝集水槽，然后通過給水管把水蓄到儲水罐和蓄水池，雨水可以用于澆灌小區院落的樹木花草，也可沖洗廁所，節約了大量優質自來水。我國應該采取優惠的政策，鼓勵單位、社區、居民安裝集雨利用系統。

5.3采取優先水權和比率相結合的水權確權方式

由于我國南北地理條件和經濟發展水平差異較大，因此，水權確權要因地制宜，不同地區可以采取不同的方式。流域內部水權分配以優先水權思路為主，以比率水權方式為輔。根據用水對象規模所占總規模的比率進行水權分配，以優先水權要素為輔。在確定初始水權時，在考慮歷史事實的基礎上，進行民主協商，保障弱勢群體（農民和貧困落后地域）的水權益。基本水權確定以后，屬于未分配的水權、以及新開發的水源水權就可以完全按照水權市場交易。政府要考慮對貧困居民和公益性行業進行目標補貼，提高他們在市場上獲得新水權的能力，體現社會的公平性。

5.4包含水量、水質和可靠性的水權及交易

在同量條件下，水質越好，交易價格越高；供水可靠性（保證率）越高，價格越高。一般來說，生活用水的水質、可靠性是最高的，工業要求居第二，農業和生態居第三。當然，有些工業用水對水質要求不高，如工業冷卻用水，這要具體分析。

5.5建立水權交易制度和平臺

首先要把初始水權進行登記，明確各類水權紅線，即保障城鎮和農村居民生活用水、農業灌溉用水、生態用水、應急儲備用水等的最低額度，這部分水權是不能進行交易的。另外水權交易主要在同一供水或配水系統進行，以便獲得新水權的用戶能夠真正得到水的使用權。

5.6要保護第三方利益

在水權交易之前，要進行評估，甲乙雙方的水交易行為是否對其他用水戶、公益性行業、環境造成影響，獲得新水權的使用者發展的產業是否符合國家規定的產業政策，是否符合節水工藝要求。

[1]曾玉珊,等.我國水權交易模式探析.徐州工程學院學報,2015,30 (4).

[2]姚傑寶,等著.流域水權制度研究.黃河水利出版社,2008.

[3]王貴作,等.水權制度框架設計構想.中國水利,2015(13).

[4]水利部發展研究中心.啟動水權改革試點建設.水利發展研究. 2014,14(12).

[5]曾碧球,等.國內外初始水權分配的分析及思考.甘肅農業科技, 2015(6).